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Arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne

1.
La demande de décision préjudicielle porte sur l'interprétation des articles 18, 267 et 344 TFUE.
2.
Cette demande a été présentée dans le cadre d'un litige opposant la Slowakische Republik (République slovaque) à Achmea BV au sujet d'une sentence arbitrale du 7 décembre 2012 rendue par le tribunal arbitral prévu par l'accord sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements entre le Royaume des Pays-Bas et la République fédérale tchèque et slovaque (ci-après le « TBI »).

Le cadre juridique

Le TBI

3.
Le TBI, conclu au cours de l'année 1991, est entré en vigueur le 1er janvier 1992. Selon l'article 3, paragraphe 1, de celui-ci, les parties contractantes se sont engagées à assurer aux investissements des investisseurs de l'autre partie contractante un traitement juste et équitable ainsi qu'à ne pas entraver, par des mesures injustes ou discriminatoires, la gestion, l'entretien, l'utilisation, la jouissance ou la liquidation de ces investissements. Aux termes de l'article 4 du TBI, chaque partie contractante garantit le libre transfert des paiements relatifs à un investissement, notamment des bénéfices, des intérêts et des dividendes, sans restriction injustifiée ni retard et dans une monnaie librement convertible.

Le droit allemand

Le litige au principal et les questions préjudicielles

7.
Dans le cadre d'une réforme de son système de santé, la République slovaque a, au cours de l'année 2004, ouvert le marché slovaque aux opérateurs nationaux et aux opérateurs d'autres États offrant des prestations d'assurance maladie privée. Achmea, une entreprise appartenant à un groupe d'assurances néerlandais, après avoir obtenu l'agrément en tant qu' organisme d'assurance maladie, a établi en Slovaquie une filiale, à laquelle elle a apporté des capitaux et par l'intermédiaire de laquelle elle offrait des prestations d'assurance maladie privée sur le marché slovaque.
8.
Au cours de l'année 2006, la République slovaque est partiellement revenue sur la libéralisation du marché de l'assurance maladie privée. En particulier, par une loi du 25 octobre 2007, elle a interdit la distribution des bénéfices produits par les activités d'assurance maladie privée. Par la suite, l'Ûstavnÿ sud Slovenskej republiky (Cour constitutionnelle de la République slovaque) ayant, par un arrêt du 26 janvier 2011, jugé que cette interdiction était contraire à la constitution slovaque, la République slovaque a, par une loi entrée en vigueur le 1er août 2011, de nouveau autorisé la distribution des bénéfices en question.
9.
Estimant que les mesures législatives de la République slovaque lui avaient causé un préjudice, Achmea a, dès le mois d'octobre 2008, initié contre cet État membre une procédure arbitrale, en application de l'article 8 du TBI.
10.
Francfort-sur-le-Main (Allemagne) ayant été choisie comme lieu de l'arbitrage, le droit allemand est applicable à la procédure arbitrale en cause.
11.
Dans le cadre de cette procédure arbitrale, la République slovaque a soulevé une exception d'incompétence du tribunal arbitral. À cet égard, elle a soutenu que, du fait de son adhésion à l'Union, le recours à un tribunal arbitral prévu à l'article 8, paragraphe 2, du TBI était incompatible avec le droit de l'Union. Par sentence arbitrale avant dire droit du 26 octobre 2010, le tribunal arbitral a écarté cette exception. Les demandes en annulation de cette sentence introduites par la République slovaque devant les juridictions allemandes en première instance et en appel n'ont pas prospéré.
12.
Par sentence arbitrale du 7 décembre 2012, le tribunal arbitral a condamné la République slovaque à payer à Achmea des dommages et intérêts d'un montant principal de 22,1 millions d'euros. La République slovaque a introduit un recours en annulation de cette sentence arbitrale devant l'Oberlandesgericht Frankfurt am Main (tribunal régional supérieur de Francfort-sur-le-Main, Allemagne). Celui-ci ayant décidé de rejeter ce recours, la République slovaque a formé un pourvoi contre cette décision devant le Bundesgerichtshof (Cour fédérale de justice, Allemagne).
13.
La juridiction de renvoi rappelle que, depuis l'adhésion de la République slovaque à l'Union, le 1er mai 2004, le TBI constitue un accord entre les États membres, de sorte que, en cas de conflit, les dispositions du droit de l'Union priment, dans les matières qu'elles régissent, les dispositions du TBI.
14.
À cet égard, la République slovaque a exprimé des doutes sur la compatibilité de la clause arbitrale contenue à l'article 8 du TBI avec les articles 18, 267 et 344 TFUE. Même si la juridiction de renvoi ne partage pas ces doutes, elle a néanmoins considéré que, la Cour ne s'étant pas encore prononcée sur ces questions et celles-ci revêtant une importance considérable en raison des nombreux traités bilatéraux d'investissement encore en vigueur entre les États membres qui comportent une clause arbitrale comparable, il était nécessaire de saisir la Cour du présent renvoi afin de trancher le litige dont elle est saisie.
15.
En premier lieu, la juridiction de renvoi doute de l'applicabilité même de l'article 344 TFUE. Tout d'abord, il ressortirait de l'objet et de la finalité de cette disposition que, même si son libellé ne le fait pas clairement apparaître, cette dernière ne concerne pas les différends entre un particulier et un État membre.
16.
Ensuite, l'article 344 TFUE aurait pour objet uniquement les différends relatifs à l'interprétation et à l'application des traités. Or, tel ne serait pas le cas du litige au principal, étant donné que la sentence arbitrale du 7 décembre 2012 a été prise sur le fondement du seul TBI.
17.
Enfin, l'article 344 TFUE aurait pour finalité de garantir l'ordre des compétences fixé par les traités et, partant, l'autonomie du système juridique de l'Union dont la Cour assure le respect et il serait, en même temps, une manifestation spécifique du devoir de loyauté des États membres envers la Cour, au sens de l'article 4, paragraphe 3, TUE. Cependant, il ne pourrait pas en être déduit que l'article 344 TFUE protège la compétence de la Cour en ce qui concerne tout différend dans lequel le droit de l'Union est susceptible d'être appliqué ou interprété. En réalité, cette disposition ne protégerait la compétence exclusive de la Cour que dans la mesure où les États membres doivent recourir aux procédures devant celle-ci prévues par les traités. Or, un litige tel que celui en cause au principal ne pourrait pas être réglé dans le cadre d'une procédure se déroulant devant les juridictions de l'Union. En effet, les traités ne prévoiraient aucune procédure juridictionnelle permettant à un investisseur, tel qu'Achmea, de faire valoir, devant les juridictions de l'Union, le droit à indemnisation à l'égard d'un État membre que lui confère un traité bilatéral d'investissement tel que le TBI.
19.
À cet égard, elle souligne, tout d'abord, que, à elle seule, la procédure arbitrale n'est pas de nature à assurer l'uniformité d'application du droit de l'Union que l'article 267 TFUE vise à garantir. En effet, même si, en vertu de l'article 8, paragraphe 6, du TBI, le tribunal arbitral devait respecter le droit de l'Union et, en cas de conflit, l'appliquer en priorité, il n'aurait toutefois pas la possibilité de saisir la Cour à titre préjudiciel, étant donné qu'il ne pourrait pas être considéré comme une « juridiction », au sens de l'article 267 TFUE.
21.
La juridiction de renvoi ajoute, enfin, que la Cour a déjà jugé qu'un accord international, prévoyant la création, en dehors du cadre institutionnel et juridictionnel de l'Union, d'une juridiction spéciale chargée de l'interprétation et de l'application des dispositions de cet accord, est compatible avec le droit de l'Union dès lors qu'il n'est pas porté atteinte à l'autonomie de l'ordre juridique de l'Union. La Cour n'aurait pas exprimé de réserves à l'égard de la création d'un système juridictionnel qui visait, en substance, à résoudre des litiges portant sur l'interprétation ou l'application des dispositions elles-mêmes de l'accord international en question et n'affectait pas les compétences des juridictions des États membres concernant l'interprétation et l'application du droit de l'Union, ni la faculté, voire l'obligation, pour ces dernières de saisir la Cour à titre préjudiciel. Or, le tribunal arbitral en cause au principal serait précisément appelé à statuer sur la violation des dispositions du TBI, qu'il devrait interpréter à la lumière du droit de l'Union et notamment des dispositions régissant la libre circulation des capitaux.
22.
En troisième lieu, la juridiction de renvoi constate que, contrairement aux investisseurs néerlandais ou slovaques, les investisseurs d'États membres autres que le Royaume des Pays-Bas et la République slovaque n'ont pas la possibilité de saisir un tribunal arbitral au lieu d'une juridiction étatique, ce qui constitue un désavantage considérable susceptible de constituer une discrimination contraire à l'article 18 TFUE. Toutefois, la limitation, par un accord bilatéral interne à l'Union, du bénéfice d'un avantage aux ressortissants des États membres contractants ne serait discriminatoire que si les ressortissants des autres États membres qui ne bénéficient pas de cet avantage se trouvent dans une situation objectivement comparable. Or, tel ne serait pas le cas en l'occurrence, étant donné que le fait que les droits et les obligations réciproques ne s'appliquent qu'aux ressortissants de l'un des deux États membres contractants serait une conséquence inhérente aux conventions bilatérales conclues entre ceux-ci.

Sur les demandes de réouverture de la procédure orale

24.
À la suite de la lecture des conclusions de M. l'avocat général, le 19 septembre 2017, les gouvernements tchèque, hongrois et polonais ont, par actes déposés au greffe de la Cour, respectivement, le 3 novembre, le 19 et le 16 octobre 2017, demandé la réouverture de la procédure orale, en application de l'article 83 du règlement de procédure de la Cour.
26.
Il convient toutefois de rappeler, d'une part, que le statut de la Cour de justice de l'Union européenne et le règlement de procédure de la Cour ne prévoient pas la possibilité, pour les intéressés visés à l'article 23 de ce statut, de présenter des observations en réponse aux conclusions présentées par l'avocat général (arrêt du 22 juin 2017, Federatie Nederlandse Vakvereniging e.a., C-126/16, EU:C:2017:489, point 30).
27.
D'autre part, en vertu de l'article 252, second alinéa, TFUE, l'avocat général présente publiquement, en toute impartialité et en toute indépendance, des conclusions motivées sur les affaires qui, conformément au statut de la Cour de justice de l'Union européenne, requièrent son intervention. La Cour n'est liée ni par ces conclusions ni par la motivation au terme de laquelle l'avocat général parvient à celles-ci. Par conséquent, le désaccord d'une partie intéressée avec les conclusions de l'avocat général, quelles que soient les questions qu'il examine dans celles-ci, ne peut constituer en soi un motif justifiant la réouverture de la procédure orale (arrêt du 25 octobre 2017, Polbud -Wykonawstwo, C-106/16, EU: C:2017:804, point 24 et jurisprudence citée).
28.
Cela étant, la Cour peut, à tout moment, l'avocat général entendu, ordonner la réouverture de la phase orale de la procédure, conformément à l'article 83 de son règlement de procédure, notamment si elle considère qu'elle est insuffisamment éclairée ou encore lorsque l'affaire doit être tranchée sur la base d'un argument qui n'a pas été débattu entre les intéressés (arrêt du 22 juin 2017, Federatie Nederlandse Vakvereniging e.a., C-126/16, EU:C:2017:489, point 33 ainsi que jurisprudence citée).
29.
Or, en l'occurrence, les demandes se limitant à manifester le désaccord des gouvernements tchèque, hongrois et polonais avec les conclusions de M. l'avocat général et ne faisant état d'aucun argument nouveau sur la base duquel la présente affaire devrait être tranchée, la Cour considère, l'avocat général entendu, qu'elle dispose de tous les éléments nécessaires pour statuer et que ceux-ci ont été débattus entre les intéressés.
30.
Eu égard à ce qui précède, les demandes de réouverture de la procédure orale doivent être rejetées.

Sur les questions préjudicielles

Sur les première et deuxième questions

Sur la troisième question

Sur les dépens

Par ces motifs, la Cour (grande chambre) dit pour droit :

Les articles 267 et 344 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu'ils s'opposent à unedisposition contenue dans un accord international conclu entre les États membres, telle que l'article 8 de l'accord sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements entre le Royaume des Pays-Bas et la République fédérale tchèque et slovaque, aux termes de laquelle un investisseur de l'un de ces États membres peut, en cas de litige concernant des investissements dans l'autre État membre, introduire une procédure contre ce dernier État membre devant un tribunal arbitral, dont cet État membre s'est obligé à accepter la compétence.

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