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Origine(s) des informations:
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Rapport du Groupe spécial

I. INTRODUCTION

A. PLAINTE DE LA NOUVELLE-ZÉLANDE

1.1.
Le 16 juillet 1999, la Nouvelle‑Zélande a demandé l'ouverture de consultations avec les États‑Unis conformément à l'article 4 du Mémorandum d'accord sur le règlement des différends ("le Mémorandum d'accord"), à l'article XXII:1 du GATT de 1994 et à l'article 14 de l'Accord sur les sauvegardes ("l'Accord SG") au sujet d'une mesure de sauvegarde définitive imposée par les États‑Unis à l'importation de viande d'agneau.1
1.2.
Le 26 août 1999, la Nouvelle‑Zélande et les États‑Unis ont tenu les consultations demandées, mais ne sont pas parvenus à régler le différend.
1.3.
Le 14 octobre 1999, la Nouvelle‑Zélande a demandé l'établissement d'un groupe spécial pour examiner la question.2

B. PLAINTE DE L'AUSTRALIE

1.4.
Le 23 juillet 1999, l'Australie a demandé l'ouverture de consultations avec les États‑Unis conformément à l'article 4 du Mémorandum d'accord, à l'article XXII:1 du GATT de 1994 et à l'article 14 de l'Accord SG au sujet de la mesure de sauvegarde définitive imposée par les États‑Unis à l'importation de viande d'agneau.3
1.5.
Le 26 août 1999, l'Australie et les États‑Unis ont tenu les consultations demandées, mais ne sont pas parvenus à régler le différend.
1.6.
Le 14 octobre 1999, l'Australie a demandé l'établissement d'un groupe spécial pour examiner la question.4

C. ÉTABLISSEMENT ET COMPOSITION DU GROUPE SPÉCIAL

1.7.
À sa réunion du 19 novembre 1999, conformément à l'article 9 du Mémorandum d'accord, l'Organe de règlement des différends ("l'ORD") a établi un seul groupe spécial, à la suite des demandes présentées par la Nouvelle‑Zélande et l'Australie.
1.8.
À cette réunion, les parties au différend sont également convenues que le Groupe spécial serait doté du mandat type. Ce mandat est le suivant:

"Examiner, à la lumière des dispositions pertinentes des accords visés cités par la Nouvelle‑Zélande dans le document WT/DS177/4 et par l'Australie dans le document WT/DS178/5 et Corr.1, la question portée devant l'ORD par la Nouvelle‑Zélande et l'Australie dans ces documents; faire des constatations propres à aider l'ORD à formuler des recommandations ou à statuer sur la question, ainsi qu'il est prévu dans lesdits accords."

1.9.
Le 21 mars 2000, les parties sont convenues que le Groupe spécial aurait la composition suivante:

Président: M. le Professeur Tommy Koh

Membres: M. le Professeur Meinhard Hilf

M. Shishir Priyadarshi

1.10.
L'Australie (en ce qui concerne la plainte de la Nouvelle‑Zélande), le Canada, les Communautés européennes, l'Islande, le Japon et la Nouvelle‑Zélande (en ce qui concerne la plainte de l'Australie) ont réservé leurs droits de participer en qualité de tierces parties aux travaux du Groupe spécial.

D. PROCÉDURE DU GROUPE SPÉCIAL

1.11.
Le Groupe spécial s'est réuni avec les parties les 25 et 26 mai 2000 et les 26 et 27 juillet 2000. Il s'est réuni avec les tierces parties le 25 mai 2000.
1.12.
Le 24 octobre 2000, le Groupe spécial a remis son rapport intérimaire aux parties. Voir la section VI, infra.

II. ASPECTS FACTUELS

2.1.
Le présent différend concerne l'imposition par les États‑Unis d'une mesure de sauvegarde définitive à l'importation de viande d'agneau fraîche, réfrigérée et congelée relevant des sous‑positions 0204.10.00, 0204.22.20, 0204.23.20, 0204.30.00, 0204.42.20 et 0204.43.20 du Tarif douanier harmonisé des États‑Unis.
2.2.
Le 7 octobre 1998, une requête en matière de sauvegardes a été déposée auprès de la Commission du commerce international des États‑Unis ("ITC") par les entités suivantes: American Sheep Industry Association, Inc., Harper Livestock Company, National Lamb Feeders Association, Winters Ranch Partnership, Godby Sheep Company, Talbott Sheep Company, Iowa Lamb Corporation, Ranchers' Lamb of Texas, Inc., et Chicago Lamb and Veal Company. Le 23 octobre 1998, l'ITC a publié un avis d'ouverture d'une enquête en matière de sauvegardes concernant la viande d'agneau. Les États‑Unis ont notifié l'ouverture de l'enquête au Comité des sauvegardes dans une communication datée du 30 octobre 1998.5
2.3.
Le 9 février 1999, l'ITC a déterminé à l'unanimité que l'accroissement des importations de viande d'agneau représentait une cause substantielle de menace de dommage grave pour une branche de production nationale des États‑Unis. Les États‑Unis ont notifié cette détermination au Comité des sauvegardes dans une communication datée du 17 février 1999.6
2.4.
L'ITC a transmis sa détermination de l'existence d'une menace de dommage et ses recommandations concernant les mesures correctives au Président des États‑Unis le 5 avril 1999. Elle a publié sa détermination et ses recommandations en avril 1999.7 Dans une communication datée du 13 avril 1999, les États‑Unis ont présenté une notification révisée concernant leur détermination de l'existence d'un dommage et décrivant la mesure de sauvegarde projetée.8
2.5.
Les États‑Unis ont tenu des consultations conformément à l'article 12:3 de l'Accord SG avec la Nouvelle‑Zélande les 28 avril et 14 juillet 1999 et avec l'Australie les 4 mai et 14 juillet 1999. Ils ont notifié les résultats de ces consultations au Conseil du commerce des marchandises de l'OMC le 21 juillet 1999.9
2.6.
Le 7 juillet 1999, les États‑Unis ont imposé une mesure de sauvegarde définitive, avec effet au 22 juillet 1999, à l'importation de viande d'agneau.10 Ils ont notifié la mesure au Comité des sauvegardes dans une communication datée du 9 juillet 199911 et présenté une notification complémentaire concernant la mesure dans une communication datée du 13 août 1999.12
2.7.
La mesure revêt la forme d'un contingent tarifaire se présentant comme suit:

Attributions par pays

AnnéeContingent tarifaireAttributions par pays
AustralieNouvelle-ZélandeAutres pays
Année 1 31 851 151 kg 17 139 582 kg 14 481 603 kg 229 966 kg
Année 2 32 708 493 kg 17 600 931 kg 14 871 407 kg 236 155 kg
Année 3 33 565 835 kg 18 062 279 kg 15 261 210 kg 242 346 kg

Droits de douane

AnnéeDans le cadre du contingentHors contingent
Année 1 9% 40%
Année 2 6% 32%
Année 3 3% 24%

2.8.
La mesure de sauvegarde ne s'applique pas aux importations en provenance du Canada, du Mexique, d'Israël, des pays bénéficiaires de la Loi relative au redressement économique du Bassin des Caraïbes ou de la Loi sur les préférences commerciales en faveur des pays andins, ou encore des pays en développement désignés dans la notification des États‑Unis au titre de l'article 9, note de bas de page 2, de l'Accord sur les sauvegardes.13

III. CONSTATATIONS DEMANDÉES PAR LES PARTIES

A. AUSTRALIE

3.1.
Dans sa première communication, l'Australie allègue ce qui suit:

1) les États‑Unis ont agi d'une manière incompatible avec l'article XIX du GATT et l'Accord sur les sauvegardes parce que le rapport de l'ITC n'indique pas ni ne démontre que l'accroissement des importations de viande d'agneau menaçait de causer un dommage grave à la "branche de production nationale" "... par suite de l'évolution imprévue des circonstances et par l'effet des engagements, y compris les concessions tarifaires, qu'un Membre a assumés en vertu du présent Accord..."14 contrairement à ce qu'exige l'article XIX:1 du GATT de 1994;

2) les États‑Unis ont agi d'une manière incompatible avec les prescriptions de l'article 5:1 de l'Accord SG, qui imposent de déterminer que la mesure n'est appliquée que dans la mesure "nécessaire pour prévenir ou réparer un dommage grave et faciliter l'ajustement";

3) les États‑Unis ont agi d'une manière incompatible avec l'article 3:1 de l'Accord SG en ne publiant pas un rapport justifiant la mesure imposée;

4) dans la mesure où les États‑Unis ont mené une enquête après le rapport de l'ITC, ils ont enfreint les prescriptions énoncées à l'article 3:1 ainsi qu'à l'article 12:2 et 12:6 de l'Accord SG;

5) la détermination par l'ITC de l'existence d'une menace de dommage grave causé à la branche de production nationale était incompatible à plusieurs égards avec les dispositions de l'article 4 de l'Accord SG, principalement du fait que la détermination par l'ITC de la "branche de production nationale" concernée était incompatible avec les dispositions de l'article 4:1 c) de l'Accord SG en raison de l'inclusion d'entreprises ne produisant pas les produits similaires ou directement concurrents et que les États‑Unis n'ont pas démontré que l'accroissement des importations menaçait de causer un dommage grave à la "branche de production nationale", en particulier parce que

• les données étaient insuffisantes et ne corroboraient pas la détermination, contrairement à ce qu'exige l'article 4:2 de l'Accord SG;

• l'ITC n'a pas satisfait aux prescriptions de l'article 4:1 b) de l'Accord SG selon lesquelles, pour qu'il y ait constatation de l'existence d'une menace de dommage grave, celui‑ci doit être imminent et "[l]a détermination de l'existence d'une menace de dommage grave se fondera sur des faits, et non pas seulement sur des allégations, des conjectures ou de lointaines possibilités";

• la détermination de l'existence d'une menace de dommage grave, du fait qu'elle impute à l'accroissement des importations un dommage causé par d'autres facteurs, était contraire à l'article 4:2 b) de l'Accord SG; et

• l'ITC n'a pas pris en considération tous les facteurs énumérés à l'article 4:2 a) de l'Accord SG;

6) les États‑Unis ont agi d'une manière incompatible avec leurs obligations au titre de l'article 8:1 et de l'article 12:3 de l'Accord SG, qui font obligation à un Membre de s'efforcer de maintenir un niveau de concessions et d'autres obligations substantiellement équivalent et d'engager des consultations de bonne foi pour atteindre cet objet;

7) les États‑Unis ont agi d'une manière incompatible avec l'article 2:2 de l'Accord SG, qui exige que la mesure soit appliquée à toutes les importations, qu'elle qu'en soit la provenance. En particulier, aucune justification au regard des règles de l'OMC n'a été donnée quant aux raisons pour lesquelles le Canada, le Mexique, Israël et les pays bénéficiaires de la CBERA et de l'ATPA avaient été inclus dans l'enquête visant à déterminer l'existence d'un dommage, mais avaient été exclus du champ d'application de la mesure, ce qui était également incompatible avec l'article 4 de l'Accord SG;

8) les États‑Unis ont manqué à leurs obligations au titre de l'article 11:1 a) de l'Accord SG parce que la mesure n'était pas une mesure d'urgence et n'était pas conforme aux dispositions de l'article XIX du GATT ni aux autres dispositions de l'Accord sur les sauvegardes;

9) étant donné que les États‑Unis ont agi d'une manière incompatible avec les autres dispositions de l'Accord sur les sauvegardes, en particulier l'article 4, ils ont également contrevenu à l'article 2:1 de l'Accord SG; et

10) les États‑Unis contreviennent aux dispositions de l'article II du GATT, puisque la mesure est incompatible avec leurs consolidations tarifaires pour la viande d'agneau.

Selon l'Australie, il ne peut être remédié à ces erreurs, et les États‑Unis peuvent rendre la mesure conforme à l'Accord sur les sauvegardes et au GATT de 1994 en la rapportant sans tarder.

3.2.
L'Australie demande, par conséquent, que le Groupe spécial:

a) constate que la mesure est incompatible avec l'Accord sur les sauvegardes et le GATT de 1994 et que les États‑Unis ont agi d'une manière incompatible avec leurs obligations au titre de l'Accord sur les sauvegardes et du GATT de 1994;

b) constate que les États‑Unis ont de ce fait manqué à leurs obligations au titre de l'Accord sur les sauvegardes et du GATT de 1994; et

c) recommande que les États‑Unis rendent la mesure conforme à l'Accord sur les sauvegardes et au GATT de 1994.

B. NOUVELLE‑ZÉLANDE

3.3.
Dans sa première communication, la Nouvelle‑Zélande demande au Groupe spécial de constater ce qui suit:

a) La mesure des États‑Unis n'est pas destinée à faire face à "l'évolution imprévue des circonstances" au sens de l'article XIX du GATT et n'est donc pas conforme à l'article 2:1 ni à l'article 11 de l'Accord SG.

b) Les États‑Unis n'ont pas démontré que leur "branche de production nationale de produits similaires ou directement concurrents" était menacée de "dommage grave", contrairement à ce qu'exige l'article 2:1 de l'Accord SG.

c) Les États‑Unis n'ont pas démontré que la menace de dommage grave pour leur branche de production nationale était causée par un accroissement des importations, contrairement à ce qu'exige l'article 2:1 de l'Accord SG.

d) Les États‑Unis ont appliqué une mesure de sauvegarde qui n'était ni nécessaire pour prévenir un dommage grave ni nécessaire pour faciliter l'ajustement, en violation de l'article 5:1 de l'Accord SG, et n'ont pas publié leurs constatations et conclusions motivées concernant la nécessité de leur mesure, contrairement à ce qu'exige l'article 3:1 de l'Accord SG.

e) Les États‑Unis n'ont pas appliqué une mesure de sauvegarde à toutes les importations quelle qu'en soit la provenance, contrairement à ce qu'exigent l'article 2:2 de l'Accord SG et l'article premier du GATT.

f) Les États‑Unis ont appliqué une mesure de sauvegarde qui les met en situation de violation de leurs obligations au titre de l'article II du GATT.

3.4.
Par conséquent, la Nouvelle‑Zélande demande au Groupe spécial de recommander que les États‑Unis rendent le traitement qu'ils appliquent à l'importation de viande d'agneau en provenance de Nouvelle‑Zélande conforme à leurs obligations au titre de l'Accord sur les sauvegardes et du GATT de 1994.

C. ÉTATS‑UNIS

3.5.
Les États‑Unis demandent au Groupe spécial de rejeter les allégations de l'Australie et de la Nouvelle‑Zélande.

IV. ARGUMENTS DES PARTIES

4.1.
Avec l'accord des parties, le Groupe spécial a décidé que, au lieu de la partie descriptive traditionnelle d'un rapport de groupe spécial exposant les arguments des parties, les communications des parties seraient annexées dans leur intégralité à son rapport. Par conséquent, les communications écrites des parties concernant les décisions préliminaires demandées au Groupe spécial, les première et deuxième communications écrites et les déclarations orales des parties, ainsi que leurs réponses écrites aux questions, figurent à l'annexe 1 (Australie), à l'annexe 2 (Nouvelle‑Zélande) et à l'annexe 3 (États‑Unis). Les communications écrites, déclarations orales et réponses aux questions des tierces parties figurent à l'annexe 4. Le texte intégral des demandes d'établissement d'un groupe spécial présentées respectivement par l'Australie et la Nouvelle‑Zélande ("les plaignants") figure à l'annexe 5.

V. QUESTIONS PRÉLIMINAIRES

A. DÉCISIONS PRÉLIMINAIRES DEMANDÉES AU GROUPE SPÉCIAL PAR LES PARTIES

1. Australie

5.1.
Dans sa première communication, l'Australie demande que le Groupe spécial invite les États‑Unis à communiquer les renseignements ci‑après au Groupe spécial et à elle‑même pour examen15:

a) tous les renseignements confidentiels figurant dans le rapport de l'ITC sur lesquels étaient fondées sa détermination et sa recommandation; et

b) tous les renseignements, y compris les détails des délibérations et analyses éventuelles, et les documents pris en compte par l'Administration des États‑Unis ou le Président des États‑Unis pour prendre la décision d'appliquer la mesure incriminée.

5.2.
De l'avis de l'Australie, ces renseignements présentent un intérêt pour le Groupe spécial, qui doit procéder à une évaluation objective de la question dont il est saisi conformément à l'article 11 du Mémorandum d'accord.16

2. Nouvelle‑Zélande

5.3.
Dans sa première communication, la Nouvelle‑Zélande évoque le problème de l'utilisation des renseignements confidentiels, mais ne demande pas une décision préliminaire.17 Elle fait valoir que, une fois que les plaignants ont établi prima facie le bien‑fondé de leur thèse, les États‑Unis doivent démontrer que la détermination en matière de sauvegardes et la mesure effectivement imposée sont fondées sur des conclusions motivées auxquelles le Groupe spécial doit avoir accès.

3. États‑Unis

5.4.
Dans une lettre datée du 5 mai 2000, les États‑Unis demandent des décisions préliminaires sur les questions suivantes: a) insuffisance alléguée des demandes d'établissement d'un groupe spécial; b) exclusion de la loi des États‑Unis [sur les sauvegardes] du champ du mandat du Groupe spécial; c) protection des renseignements commerciaux confidentiels (RCC).

B. INSUFFISANCE ALLÉGUÉE DE LA DEMANDE D'ÉTABLISSEMENT D'UN GROUPE SPÉCIAL

1. Arguments initiaux des parties

5.5.
Les États‑Unis considèrent que les allégations faites par l'Australie et la Nouvelle‑Zélande dans leurs demandes respectives d'établissement d'un groupe spécial sont insuffisantes pour satisfaire aux prescriptions de l'article 6:2 du Mémorandum d'accord. Ils allèguent en particulier ce qui suit:

"Chaque disposition juridique citée dans les demandes d'établissement d'un groupe spécial présentées par l'Australie et la Nouvelle‑Zélande comporte des obligations multiples, mais les obligations précises visées ne sont indiquées dans aucune des demandes. Ni l'énumération des articles ni aucun autre élément contenu dans les demandes d'établissement d'un groupe spécial ne précise celle des obligations multiples qui pourrait être en jeu.18

Les États‑Unis n'affirment pas avoir subi un préjudice important … eu égard aux allégations … au titre des articles Ier, II et XIX, du GATT de 1994 et des articles 5, 11 et 12 de l'Accord [sur les sauvegardes], puisqu'ils pouvaient prévoir quelles étaient les dispositions qui allaient être en jeu dans cette procédure. Toutefois, la simple énumération des articles 2, 3 et 4 de l'Accord [sur les sauvegardes], sans explication des allégations réelles, ne satisfait pas aux critères de l'article 6 du Mémorandum d'accord et a causé un préjudice important aux États‑Unis en compromettant leur capacité de répondre aux allégations des parties plaignantes.19

… à propos … des obligations énoncées à l'article 4 de l'Accord sur les sauvegardes, on ne pouvait pas dire si l'Australie et/ou la Nouvelle‑Zélande avançaient une allégation concernant 1) [la définition de] la menace de dommage grave définie à l'article 4:1 b); 2) la branche de production nationale [de produits similaires ou directement concurrents] définie à l'article 4:1 c); 3) l'un des facteurs économiques à évaluer qui sont mentionnés à l'article 4:2 a) ou l'ensemble de ces facteurs; 4) le lien de causalité (article 4:2 b)); ou 5) l'analyse publiée de l'affaire requise par l'article 4:2 c)".20

Du fait de l'insuffisance des demandes d'établissement d'un groupe spécial, ce n'est que lorsque l'Australie et la Nouvelle‑Zélande ont déposé leurs premières communications écrites que les États‑Unis ont pu se faire une idée de leurs allégations juridiques réelles.21

L'insuffisance des demandes d'établissement d'un groupe spécial a gravement gêné les États‑Unis pour préparer leurs moyens de défense. Elle ne leur a pas permis de se faire une idée de la véritable nature des allégations formulées à l'encontre de la mesure qu'ils avaient adoptée et les a contraints à deviner, parmi les nombreuses obligations énoncées dans ces divers articles, celles qui étaient en cause dans cette affaire. Cet état de fait a gravement limité leur capacité de commencer à préparer leurs moyens de défense. Le processus de règlement des différends est censé être un processus relativement rapide. Une condition essentielle de cette rapidité est que les allégations doivent être énoncées clairement au moment voulu. Le non‑respect de cette disposition porte préjudice à la partie défenderesse et compromet l'équité de tout le processus. Il joue en fait au détriment de la partie défenderesse."22

5.6.
Compte tenu de ce qui précède, les États‑Unis demandent au Groupe spécial de décider à titre préliminaire d'annuler toute la procédure parce que, les demandes d'établissement d'un groupe spécial n'ayant aucun fondement juridique, elle ne peut être poursuivie. À titre subsidiaire, les États‑Unis demandent une décision préliminaire établissant que les allégations formulées par l'Australie et la Nouvelle‑Zélande au titre des articles 2, 3 et 4 de l'Accord SG ne sont pas conformes à l'article 6:2 du Mémorandum d'accord et n'ont donc aucun fondement juridique et ne peuvent être examinées dans le cadre d'une procédure fondée sur les demandes d'établissement d'un groupe spécial en question.23 Les États‑Unis font valoir que l'Australie et la Nouvelle‑Zélande pourraient alors décider s'il y a lieu de déposer de nouvelles plaintes en présentant de nouvelles demandes d'établissement d'un groupe spécial convenables sur le plan juridique ou, à titre subsidiaire, de poursuivre leur action sur la base des allégations restantes.
5.7.
Les États‑Unis demandent en outre, si le Groupe spécial devait décider de poursuivre et d'examiner les allégations au titre des articles 2, 3 et/ou 4 de l'Accord SG, une prorogation d'au moins deux semaines pour le dépôt de leur première communication écrite, afin de leur permettre de répondre aux allégations et aux arguments figurant dans les premières communications écrites de l'Australie et de la Nouvelle‑Zélande de façon à atténuer en partie le préjudice qui leur a été causé par suite de l'insuffisance de la demande.
5.8.
Dans des lettres datées du 9 mai 2000, la Nouvelle‑Zélande et l'Australie demandent au Groupe spécial de rejeter toutes les demandes de décisions préliminaires des États‑Unis et de ne pas proroger le délai prévu pour la présentation de la première communication écrite des États‑Unis. L'Australie indique, entre autres choses, que les États‑Unis n'ont présenté ces demandes que deux semaines après avoir reçu les premières communications des plaignants. Les deux plaignants demandent au Groupe spécial de remettre l'examen des demandes de décisions préliminaires présentées par les États‑Unis à la première réunion de fond du Groupe spécial avec les parties.

2. Réponse écrite du Groupe spécial et demande d'observations

5.9.
Dans une lettre datée du 10 mai 2000, le Groupe spécial a communiqué ce qui suit aux parties:

"Le Groupe spécial a pris note des décisions préliminaires et de la prorogation du délai prévu pour la présentation de leur première communication demandées par les États‑Unis le 5 mai 2000, ainsi que des lettres du 9 mai 2000 adressées par la Nouvelle‑Zélande et l'Australie en réponse à cette demande.

Le Groupe spécial a également pris note de la demande de décision préliminaire de l'Australie figurant au paragraphe 15 de sa première communication du 20 avril 2000 et des déclarations de la Nouvelle‑Zélande figurant aux paragraphes 7.22 et suivants de sa première communication du 20 avril 2000.

Conformément au paragraphe 13 des procédures de travail du Groupe spécial, l'Australie et la Nouvelle‑Zélande sont invitées à faire connaître par écrit, pour le mercredi 17 mai 2000, leurs vues au sujet de la demande de décisions préliminaires des États-Unis; et conformément au même paragraphe, les États‑Unis sont invités à exposer dans leur première communication leurs autres vues éventuelles sur la demande de l'Australie.

Les parties au présent différend devraient être prêtes à exposer leurs vues sur le fond des questions soulevées dans les communications susmentionnées le premier jour de la première réunion de fond du Groupe spécial avec les parties, c'est‑à‑dire le 25 mai 2000.

Dans l'intervalle, et sans préjudice de ses décisions concernant les questions préliminaires, le Groupe spécial a décidé de proroger [du jeudi 11 mai 2000] au lundi 15 mai 2000 le délai prévu pour le dépôt de la première communication des États‑Unis. Pour cette raison, le délai ménagé aux tierces parties pour présenter leurs communications écrites est aussi prorogé, jusqu'au vendredi 19 mai 2000. Pour le reste, le calendrier des travaux du Groupe spécial annoncé précédemment reste inchangé."

3. Observations des parties

5.10.
Dans leurs réponses écrites du 17 mai 2000 et dans les déclarations orales qu'elles ont faites à la première réunion de fond, l'Australie et la Nouvelle‑Zélande ont demandé au Groupe spécial de rejeter les demandes des États‑Unis au motif que leurs demandes d'établissement d'un groupe spécial étaient suffisamment spécifiques pour satisfaire aux prescriptions de l'article 6:2 du Mémorandum d'accord et que les États‑Unis n'avaient pas démontré avoir subi un préjudice dans la préparation de leurs moyens de défense.
5.11.
Les plaignants soulignent que, dans l'affaire Corée – Produits laitiers, l'Organe d'appel a établi que si l'identification des dispositions d'un traité dont il était allégué qu'elles avaient été violées était toujours nécessaire, et s'il était possible qu'il ne suffise pas toujours de simplement énumérer les articles en cause, cela pourrait également suffire compte tenu des circonstances entourant chaque affaire spécifique et de son contexte. En d'autres termes, l'Organe d'appel n'a pas dit que la simple énumération des dispositions ne suffirait pas dans toutes les affaires. En outre, c'étaient les allégations du plaignant, et non des arguments détaillés, qui devaient être exposées avec suffisamment de clarté.
5.12.
Les plaignants admettent que les articles 2, 3 et 4 de l'Accord SG contiennent des obligations multiples. Mais ils soulignent qu'il aurait été inutile pour eux d'indiquer qu'ils alléguaient que les États‑Unis contrevenaient à tous les alinéas de ces dispositions, à savoir les articles 2:1, 2:2, 4:1 a), 4:1 b), 4:1 c), 4:2 a), 4:2 b) et 4:2 c) de l'Accord SG. Quant à l'article 3 de l'Accord SG, les plaignants font valoir que leur allégation renvoie à l'évidence au premier paragraphe, c'est‑à‑dire à l'obligation de publier un rapport exposant les constatations et les conclusions motivées sur tous les points de fait et de droit pertinents, parce que le deuxième paragraphe concerne le traitement des renseignements confidentiels dans les procédures internes. Les plaignants concluent que le fait que leurs demandes d'établissement d'un groupe spécial mentionne les articles 2, 3 et 4 de l'Accord SG dans leur intégralité concorde parfaitement avec leurs allégations réelles dans la présente affaire. L'interprétation que l'Organe d'appel a donnée de l'article 6:2 du Mémorandum d'accord ne les obligeait pas à indiquer des arguments détaillés dans leurs demandes d'établissement d'un groupe spécial.24
5.13.
L'Australie et la Nouvelle‑Zélande allèguent que les États‑Unis n'ont pas soulevé leurs exceptions concernant les demandes d'établissement d'un groupe spécial au moment opportun, c'est‑à‑dire lorsque les demandes ont été déposées ou examinées lors des réunions de l'ORD d'octobre et de novembre 1999, à la réunion du Groupe spécial consacrée à l'organisation des travaux, ou au moins brièvement après avoir reçu les premières communications écrites des plaignants; au lieu de cela, ils n'ont soulevé cette question qu'une semaine avant que leur première communication écrite devait être présentée. L'Australie a fait observer que l'affaire ne devrait pas être classée par suite de tactiques dilatoires.
5.14.
De l'avis de la Nouvelle‑Zélande, les États‑Unis n'ont pas donné suffisamment de "précisions à l'appui", pour reprendre les termes utilisés par l'Organe d'appel dans l'affaire Corée – Produits laitiers, montrant qu'ils avaient subi un préjudice du fait de la simple énumération des articles dans la demande d'établissement d'un groupe spécial. Par conséquent, les exceptions des États‑Unis concernant les demandes d'établissement d'un groupe spécial devraient être rejetées pour les mêmes motifs que ceux que l'Organe d'appel avait avancés pour rejeter les exceptions de procédure soulevées par la Corée dans l'affaire Corée – Produits laitiers. Les plaignants font valoir que la capacité des États‑Unis de se défendre n'a pas été compromise étant donné le déroulement des travaux du Groupe spécial. Le préjudice que les États‑Unis auraient pu subir a été atténué par la décision du Groupe spécial de proroger le délai prévu pour la présentation de leur première communication.

4. Décision du Groupe spécial

5.15.
À la première réunion de fond du Groupe spécial avec les parties, le 25 mai 2000, le Président a rendu la décision préliminaire suivante:

"Décision demandée par les États‑Unis concernant l'insuffisance alléguée des demandes d'établissement d'un groupe spécial présentées par l'Australie et la Nouvelle‑Zélande

1. Le Groupe spécial a soigneusement étudié les communications écrites, les déclarations orales et les observations complémentaires des États‑Unis, de l'Australie et de la Nouvelle‑Zélande concernant l'insuffisance alléguée des demandes d'établissement d'un groupe spécial présentées par l'Australie et la Nouvelle‑Zélande.

2. Le Groupe spécial a également étudié les aspects pertinents des décisions de l'Organe d'appel dans les affaires Corée ‑ Sauvegarde concernant certains produits laitiers et États-Unis ‑ Sociétés de ventes à l'étranger concernant l'article 6:2 du Mémorandum d'accord.

3. Le Groupe spécial a également pris en compte toutes les circonstances pertinentes entourant cette affaire.

4. Compte tenu de ce qui précède, le Groupe spécial a décidé qu'il n'est pas en mesure d'accéder à la demande que les États‑Unis lui ont faite.

5. Un exposé plus détaillé de la décision et du raisonnement du Groupe spécial sera présenté aux parties en temps voulu."

5. Raisonnement

5.16.
Nous sommes arrivés à la décision que les demandes d'établissement d'un groupe spécial présentées respectivement par l'Australie et la Nouvelle‑Zélande25 sont suffisantes en nous fondant sur un certain nombre de considérations, qui sont exposées ci‑après.

a) Spécificité suffisante des demandes d'établissement d'un groupe spécial

5.17.
Nous commençons par le texte de l'article 6:2 du Mémorandum d'accord, qui dispose ce qui suit:

"La demande d'établissement d'un groupe spécial sera présentée par écrit. Elle précisera si des consultations ont eu lieu, indiquera les mesures spécifiques en cause et contiendra un bref exposé du fondement juridique de la plainte, qui doit être suffisant pour énoncer clairement le problème...."

Nous rappelons que, dans l'affaire Corée – Produits laitiers, l'Organe d'appel a isolé les éléments constitutifs de l'article 6:2; autrement dit, la demande doit:

i) être présentée par écrit;

ii) préciser si des consultations ont eu lieu;

iii) indiquer les mesures spécifiques en cause; et

iv) contenir un bref exposé du fondement juridique de la plainte, qui doit être suffisant pour énoncer clairement le problème.26 (pas d'italique dans l'original)

5.18.
Le seul désaccord entre les parties concerne l'élément iv), à savoir que la demande doit "contenir un bref exposé du fondement juridique de la plainte, qui doit être suffisant pour énoncer clairement le problème", étant donné que les parties s'accordent à reconnaître que les éléments i) à iii) de l'article 6:2 du Mémorandum d'accord sont satisfaits. Les parties reconnaissent que les demandes i) ont été présentées par écrit; ii) précisent que des consultations ont eu lieu; et iii) mentionnent expressément les mesures en cause, à savoir la "Proclamation n° 7208" et le "Mémorandum du 7 juillet" qui imposent une "mesure de sauvegarde définitive sous la forme d'un contingent tarifaire à l'importation de viande d'agneau, avec effet au 22 juillet 1999".
5.19.
La partie pertinente de la demande d'établissement d'un groupe spécial présentée par l'Australie indique ce qui suit:

"L'Australie considère que cette mesure, et les mesures et décisions connexes prises par les États-Unis, sont incompatibles avec les obligations découlant pour les États‑Unis de l'Accord sur les sauvegardes et du GATT de 1994, en particulier avec les dispositions ci‑après:

articles 2, 3, 4, 5, 8, 11 et 12 de l'Accord sur les sauvegardes, et articles Ier, II et XIX du GATT de 1994."

5.20.
La partie pertinente de la demande présentée par la Nouvelle‑Zélande indique ce qui suit:

"La Nouvelle‑Zélande considère que cette mesure est incompatible avec les obligations découlant pour les États‑Unis des dispositions ci‑après:

articles 2, 3, 4, 5, 11 et 12 de l'Accord sur les sauvegardes; et articles Ier, II et XIX du GATT de 1994."

5.21.
Nous rappelons que les États‑Unis ont affirmé que les demandes n'étaient pas suffisamment spécifiques en ce qui concerne seulement trois des dispositions indiquées, à savoir les articles 2, 3 et 4 de l'Accord SG. Par conséquent, nous n'avons pas à examiner la question de la spécificité des demandes pour ce qui est des autres dispositions indiquées par les parties plaignantes, à savoir les articles 5, 8, 11 et 12 de l'Accord SG et les articles Ier, II et XIX du GATT.
5.22.
Comme nous l'avons vu plus haut, dans leur demande de décision préliminaire, les États‑Unis se fondent largement sur la décision de l'Organe d'appel dans l'affaire Corée – Produits laitiers, y compris la référence à plusieurs éléments de la décision dans l'affaire CE – Bananes qui y est faite. Les États‑Unis relèvent que, comme dans l'affaire Corée – Produits laitiers, le Groupe spécial doit examiner s'il suffit d'avoir une simple énumération des dispositions dont il est allégué qu'elles ont été violées sans que soient présentés des arguments détaillés concernant la question de savoir quels aspects spécifiques des mesures en cause se rapportent à quelles dispositions spécifiques de ces accords.
5.23.
Nous prenons note en particulier de la constatation de l'Organe d'appel dans l'affaire Corée ‑ Produits laitiers selon laquelle une énumération des dispositions dont il est allégué qu'elles ont été violées est une condition minimale pour que le fondement juridique d'une allégation soit énoncé et selon laquelle:

"[i]l peut y avoir des situations dans lesquelles la simple énumération des articles de l'accord ou des accords en cause suffit, compte tenu des circonstances entourant l'affaire, pour satisfaire au critère de clarté dans l'énoncé du fondement juridique de la plainte. Cependant, il peut aussi y avoir des situations dans lesquelles les circonstances sont telles que la simple énumération des articles du traité ne satisferait pas au critère énoncé à l'article 6:2. Cela peut être le cas, par exemple, lorsque les articles énumérés n'établissent pas une seule obligation distincte, mais des obligations multiples. Dans une telle situation, l'énumération des articles d'un accord peut, en soi, ne pas satisfaire au critère de l'article 6:2.27 (pas d'italique dans l'original)

5.24.
Se fondant sur cette décision, les États‑Unis affirment que la "simple énumération des articles 2, 3 et 4 de l'Accord … a causé un préjudice important aux États‑Unis en compromettant leur capacité de répondre aux allégations des parties plaignantes".28 Autrement dit, les États‑Unis disent qu'ils ne voyaient pas bien si l'Australie et/ou la Nouvelle‑Zélande formulaient une allégation concernant la définition de la menace de dommage grave au sens de l'article 4:1 b) de l'Accord SG, la branche de production nationale de produits similaires ou directement concurrents définie à l'article 4:1 c) de l'Accord SG, l'un des facteurs économiques à évaluer qui sont mentionnés à l'article 4:2 a) de l'Accord SG ou l'ensemble de ces facteurs, le lien de causalité (article 4:2 b) de l'Accord SG), ou l'analyse publiée de l'affaire requise par l'article 4:2 c) de l'Accord SG.29
5.25.
Les États‑Unis poursuivent en disant que, du fait de cette insuffisance, ce n'est que lorsque l'Australie et la Nouvelle‑Zélande ont déposé leurs premières communications qu'ils ont pu se faire une idée de leurs allégations juridiques réelles30, ce qui "les a contraints à deviner, parmi les nombreuses obligations énoncées dans ces divers articles, celles qui étaient en cause dans cette affaire".31 Les États‑Unis indiquent également que "ni l'énumération des articles ni aucun autre élément contenu dans les demandes d'établissement d'un groupe spécial ne précisent celle des obligations multiples qui pourrait être en jeu" et que, par conséquent, "ces demandes sont … insuffisantes au sens de l'article 6:2 [du Mémorandum d'accord]".32
5.26.
Dans ce contexte, les États‑Unis relèvent que, dans l'affaire Corée – Produits laitiers, l'Organe d'appel a expressément examiné un appel de la Corée concernant le manque de spécificité d'une demande d'établissement d'un groupe spécial fondée sur des violations alléguées de dispositions presque identiques à celles dont il s'agit en l'espèce, à savoir les articles 2, 4, 5 et 12 de l'Accord SG et l'article XIX du GATT.
5.27.
Nous notons que l'Organe d'appel a indiqué ces dispositions à titre d'exemple de situation dans laquelle la simple énumération d'articles peut, en soi, ne pas satisfaire au critère de l'article 6:2 du Mémorandum d'accord (ce qui paraît signifier qu'elle peut suffire dans d'autres situations). L'explication donnée par l'Organe d'appel était que les paragraphes et alinéas des articles considérés énonçaient non pas une seule obligation, mais plutôt des obligations multiples faisant partie d'un "processus complexe qui comporte de nombreuses phases [dans lequel] chaque phase doit satisfaire à certaines prescriptions juridiques et respecter les critères juridiques énoncés dans l'accord".33
5.28.
S'agissant des insuffisances qui, selon les allégations des États-Unis, caractérisent les demandes d'établissement d'un groupe spécial présentées en l'espèce, nous sommes d'avis que, compte tenu de la nature et de la portée des allégations formulées par la Nouvelle‑Zélande et l'Australie au titre des articles 2, 3 et 4 de l'Accord SG, les demandes d'établissement d'un groupe spécial étaient en soi suffisantes pour présenter la clarté voulue et informer les États‑Unis, comme l'exige l'article 6:2 du Mémorandum d'accord.
5.29.
Ainsi qu'il a déjà été indiqué, un élément majeur de l'argument des États‑Unis est que les demandes de l'Australie et de la Nouvelle‑Zélande mentionnent pratiquement les mêmes dispositions de l'Accord sur les sauvegardes, et ce d'une façon pratiquement identique, que la demande d'établissement du groupe spécial Corée – Produits laitiers, et que si l'appel de la Corée dans cette affaire n'a pas abouti c'est parce que, en affirmant qu'elle avait subi un préjudice, la Corée n'a donné aucune "précision à l'appui" de ses dires dans ses communications écrites ou orales. Ainsi, selon nous, les États‑Unis font valoir que les demandes d'établissement d'un groupe spécial présentées en l'espèce sont pour l'essentiel identiques à la demande présentée dans l'affaire Corée – Produits laitiers, ce qui, estiment-ils, doit nous obliger à examiner immédiatement la question du préjudice et les "précisions à l'appui" de cet argument.
5.30.
Cependant, si l'on compare attentivement la situation dans l'affaire Corée – Produits laitiers et la situation que nous avons à examiner, on voit que la portée des allégations respectives formulées au titre des articles en question permet de les différencier facilement. Nous notons en particulier que, dans l'affaire Corée – Produits laitiers, les CE ont mentionné dans leur demande d'établissement d'un groupe spécial les articles 2 et 4 (entre autres) de l'Accord SG sans plus de précisions, alors que dans leur première communication elles ont uniquement formulé des allégations au titre du paragraphe 1 de l'article 2 de l'Accord SG et au titre des alinéas a) et b) de l'article 4:2 de l'Accord SG. Par contre, en l'espèce, si dans leurs demandes d'établissement d'un groupe spécial l'Australie et la Nouvelle‑Zélande, comme les CE dans l'affaire Corée – Produits laitiers, ont simplement mentionné les articles 2, 3 et 4 de l'Accord SG, dans leurs premières communications elles ont bien formulé des allégations au titre de tous les paragraphes et alinéas de ces articles, à savoir les articles 2:1, 2:2, 3:1, 4:1 a), 4:1 b), 4:1 c), 4:2 a), 4:2 b) et 4:2 c) de l'Accord SG.34 Ainsi, comme le relèvent la Nouvelle‑Zélande et l'Australie, cela n'aurait pas changé grand‑chose pour les États‑Unis si elles avaient énuméré tous les paragraphes et alinéas des articles 2, 3 et 4 de l'Accord SG, étant donné que leurs allégations et arguments les concernaient en substance tous.
5.31.
À notre avis, le fait que les allégations formulées par l'Australie et la Nouvelle‑Zélande au titre des articles 2, 3 et 4 de l'Accord SG portent effectivement sur ces articles dans leur intégralité étaye la conclusion selon laquelle les demandes d'établissement du présent Groupe spécial présentées par l'Australie et la Nouvelle‑Zélande sont suffisamment spécifiques pour satisfaire aux prescriptions de l'article 6:2 du Mémorandum d'accord. Mais, comme l'a relevé l'Organe d'appel dans l'affaire Corée – Produits laitiers, pour déterminer si la simple énumération d'articles dans une demande d'établissement d'un groupe spécial assure une clarté suffisante, les circonstances entourant l'affaire considérée et la question de savoir si le défendeur a subi un préjudice au cours de la procédure elle‑même peuvent également entrer en ligne de compte. Dans les sections qui suivent, nous allons d'abord examiner un certain nombre de circonstances entourant l'affaire qui confirment notre observation ci‑dessus, puis voir si les "précisions à l'appui" données par les États‑Unis peuvent nous convaincre de leur argument selon lequel leur capacité de se défendre dans le présent différend a été compromise.

b) Circonstances entourant l'affaire

5.32.
À notre avis, les circonstances entourant les demandes d'établissement d'un groupe spécial confirment notre observation ci‑dessus selon laquelle les demandes d'établissement d'un groupe spécial étaient en l'espèce suffisantes. En particulier, nous jugeons pertinentes à cet égard les discussions qui ont eu lieu au Comité des sauvegardes au sujet de l'enquête des États‑Unis concernant la viande d'agneau, les consultations qui ont été menées au sujet de l'enquête et de la mesure, l'examen par l'ORD des demandes d'établissement d'un groupe spécial et l'établissement du groupe spécial, ainsi que le moment choisi par les États‑Unis pour demander une décision préliminaire au titre de l'article 6:2 du Mémorandum d'accord.

Discussion au Comité des sauvegardes

5.33.
L'Australie et la Nouvelle‑Zélande signalent que les États‑Unis étaient au courant de leurs principales préoccupations au sujet de l'enquête en matière de sauvegardes concernant la viande d'agneau en cause avant même que la mesure de sauvegarde ne soit finalement imposée. En particulier, à la réunion du Comité des sauvegardes du 23 avril 1999, les plaignants ont fait part de leurs préoccupations concernant, entre autres, la détermination de l'existence d'un dommage grave, la définition générale de la branche de production nationale, le critère du lien de causalité appliqué par l'ITC35 et le traitement de facteurs autres que l'accroissement des importations dans l'analyse du lien de causalité.36 Ces préoccupations, dont les États‑Unis ont été informés au Comité des sauvegardes avant que la mesure ne soit imposée et avant l'ouverture d'une procédure formelle de règlement des différends, coïncident en grande partie avec les allégations formulées en l'espèce par les plaignants. Il est plus intéressant de voir si les consultations qui ont eu lieu entre les parties avant l'établissement du Groupe spécial ont permis de clarifier les allégations, les mesures et le fondement juridique de la plainte, de manière à satisfaire aux prescriptions en matière de spécificité énoncées dans le Mémorandum d'accord.

Consultations

5.34.
Nous jugeons que les deux différents types de consultations qui ont eu lieu entre les plaignants et les États‑Unis avant que les demandes d'établissement d'un groupe spécial ne soient déposées constituent d'autres circonstances pertinentes entourant l'affaire. Nous allons examiner ci‑après les consultations qui ont eu lieu au titre de l'article 12:3 de l'Accord SG et celles qui ont eu lieu au titre de l'article 4 du Mémorandum d'accord.
5.35.
Consultations au titre de l'article 12:3 de l'Accord sur les sauvegardes: Cette disposition prévoit que des consultations doivent avoir lieu avant qu'une mesure de sauvegarde ne soit appliquée. Les États‑Unis ont tenu des consultations au titre de l'article 12:3 de l'Accord SG avec la Nouvelle‑Zélande le 28 avril 1999, et avec l'Australie le 4 mai 1999. Les plaignants indiquent que, le 14 juillet 1999, ils ont présenté des listes écrites de questions en rapport avec ces consultations, qu'ils ont soumises au Groupe spécial en tant que pièces accompagnant certaines communications.37 Les questions de la Nouvelle‑Zélande concernaient les prescriptions énoncées à l'article 2:1 de l'Accord SG, la définition de la branche de production nationale conformément à l'article 4:1 c) de l'Accord SG et le critère de la "cause substantielle" des États‑Unis ainsi que la non‑imputation des "autres facteurs" au sens de l'article 4:2 b) de l'Accord SG. Les questions de l'Australie concernaient aussi la définition générale de la branche de production nationale, la "dégradation générale notable" au sens de l'article 4:1 a) de l'Accord SG et l'évaluation des facteurs énumérés à l'article 4:2 a) de l'Accord SG pour déterminer l'existence d'une menace de dommage grave, ainsi que les violations alléguées des prescriptions en matière de notification et de publication. Ces questions, comme la discussion au Comité des sauvegardes, coïncident largement avec les principaux éléments des allégations des plaignants.
5.37.
Nous notons que les questions figurant dans les listes susmentionnées sont très détaillées et donnent donc beaucoup d'indications sur les allégations des plaignants concernant les obligations expresses énoncées dans des paragraphes et alinéas précis des articles 2, 3 et 4 de l'Accord SG.
5.38.
S'agissant de la fonction d'information des demandes de consultations et d'établissement d'un groupe spécial pour les tierces parties éventuelles, nous rappelons que le Canada a assisté aux consultations au titre de l'article 4 du Mémorandum d'accord en raison de son intérêt substantiel pour le traitement des partenaires signataires d'ALE avec les États-Unis en vertu de la législation des États‑Unis sur les sauvegardes. Nous notons également que quatre membres ont réservé leurs droits de tierce partie dans le présent différend et prenons acte de l'argument des plaignants selon lequel cela devrait être considéré comme étant la preuve du fait que les demandes d'établissement d'un groupe spécial remplissaient leur fonction, à savoir informer les autres Membres.39
5.39.
Les États‑Unis n'ont pas expressément contesté (ni confirmé) l'authenticité des listes de questions que les plaignants affirment avoir présentées durant les consultations au titre de l'article 12:3 de l'Accord SG et de l'article 4 du Mémorandum d'accord. Cependant, ils mettent sérieusement en doute l'admissibilité et l'intérêt pour la procédure de groupe spécial des renseignements provenant de consultations bilatérales confidentielles – pour lesquelles il n'y a généralement pas de témoins neutres ni de documents écrits – pour vérifier si les prescriptions en matière de spécificité énoncées à l'article 6:2 en ce qui concerne les demandes d'établissement d'un groupe spécial sont remplies.
5.41.
Nous rappelons que les demandes d'établissement d'un groupe spécial qui font l'objet de ces exceptions préliminaires40 ont été présentées le 14 octobre 1999 et distribuées aux Membres le 15 octobre 1999. Elles ont été examinées aux réunions de l'ORD des 27 octobre et 3 novembre 1999. À sa réunion du 19 novembre 1999, l'ORD a établi un seul groupe spécial conformément à l'article 9 du Mémorandum d'accord.
5.42.
Aux réunions de l'ORD susmentionnées, les plaignants ont évoqué, entre autres, le manquement allégué des États-Unis à l'obligation de non‑discrimination énoncée à l'article 2:2 de l'Accord sur les sauvegardes dû au fait que les pays partenaires des États‑Unis signataires des ALE n'étaient pas visés par la mesure de sauvegarde en cause.41 Nous notons également (voir ci‑après) que, selon les comptes rendus de ces réunions de l'ORD, ni les États‑Unis ni aucune tierce partie (éventuelle) au présent différend n'ont fait part de préoccupations concernant des insuffisances alléguées des demandes d'établissement d'un groupe spécial présentées par les plaignants compte tenu des prescriptions de l'article 6:2 du Mémorandum d'accord.42

Moment choisi par les États‑Unis pour demander une décision préliminaire concernant la spécificité des demandes d'établissement d'un groupe spécial

5.43.
Comme dernière circonstance entourant l'affaire qui, à notre avis, étayerait la conclusion selon laquelle les demandes d'établissement d'un groupe spécial étaient suffisamment spécifiques, nous notons que ces demandes étaient datées du 14 octobre 1999 et que les États‑Unis se seraient vraisemblablement aperçus à cette date d'un éventuel manque de spécificité. En particulier, il était clair à ce stade que les consultations n'avaient pas permis d'arriver à un règlement satisfaisant et donc que les États‑Unis allaient probablement réfuter les allégations au cours de la procédure formelle de groupe spécial. Nous pensons comme les États‑Unis que, conformément au paragraphe 13 des procédures de travail du Groupe spécial43, les parties peuvent demander des décisions préliminaires sur toute question jusqu'à la première réunion de fond ou même après sur demande dûment motivée. Mais nous notons également que ce paragraphe n'empêche pas de soulever plus tôt des exceptions de procédure concernant des demandes d'établissement d'un groupe spécial dont il est allégué qu'elles sont insuffisantes. Au contraire, on pourrait penser que les demandes de décisions préliminaires d'un caractère très important susceptibles d'entraîner le classement de toute une affaire soient présentées peu après le dépôt d'une demande d'établissement d'un groupe spécial dont il est allégué qu'elle est insuffisante.
5.44.
À cet égard, nous jugeons approprié de rappeler ce que l'Organe d'appel a dit dans l'affaire États‑Unis – Traitement fiscal des "sociétés de ventes à l'étranger" ("États‑Unis ‑ FSC"):

"[les] Membres défendeurs [devraient] porter au moment opportun et rapidement à l'attention du Membre plaignant, et de l'ORD ou du Groupe spécial, les manquements allégués aux règles de procédure, de façon que, le cas échéant, des corrections puissent être apportées pour régler les différends."44 (pas d'italique dans l'original)

5.45.
Nous notons que l'Organe d'appel a dit ce qui précède lors de l'"exposé des éléments de preuve disponibles" requis par l'article 4:2 de l'Accord SMC dans le contexte d'une demande de consultations, et non d'une demande d'établissementd'un groupe spécial. Mais nous considérons néanmoins que la déclaration ci-dessus de l'Organe d'appel est pertinente pour notre examen des "circonstances entourant l'affaire" pour ce qui est de la question de procédure qui nous est soumise. À cet égard, nous jugeons particulièrement pertinente la déclaration ci-après faite par l'Organe d'appel dans l'affaire États‑Unis – FSC:

"il s'est écoulé un an entre la présentation de la demande de consultations par les [CE] et la première mention de cette exception par les États‑Unis – malgré le fait que les États‑Unis avaient eu de nombreuses possibilités de soulever leur exception pendant cette période. Il nous semble que, en engageant des consultations à trois occasions différentes, et en ne soulevant même pas leurs exceptions lors des deux réunions de l'ORD pendant lesquelles la demande d'établissement d'un groupe spécial était inscrite à l'ordre du jour, les États‑Unis ont agi comme s'ils avaient accepté l'établissement du Groupe spécial dans le présent différend, ainsi que les consultations précédant cet établissement."45 (pas d'italique dans l'original)

5.46.
Comme dans l'affaire États‑Unis – FSC, dans l'affaire qui nous est soumise une longue période s'est écoulée après les demandes d'établissement d'un groupe spécial, pendant laquelle: 1) l'ORD a examiné à deux reprises les demandes et le groupe spécial a été établi à la troisième réunion de l'ORD, 2) de nombreuses réunions ont été consacrées à la composition du Groupe spécial et 3) une fois que la composition du Groupe spécial a été arrêtée (le 21 mars 2000), il y a eu une réunion d'organisation avec le Groupe spécial concernant les procédures qui seraient suivies. À aucune de ces occasions les États‑Unis n'ont mentionné leurs exceptions de procédure concernant les demandes d'établissement d'un groupe spécial. En fait, ce n'est que le 5 mai 2000, c'est‑à‑dire 15 jours après avoir reçu les premières communications des plaignants et cinq jours avant la date à laquelle ils devaient présenter leur première communication que les États‑Unis ont pour la première fois fait connaître leur exception de procédure concernant les demandes d'établissement d'un groupe spécial.
5.47.
Nous reconnaissons qu'à aucune des diverses réunions qui ont eu lieu avant ce moment l'on aurait pu attendre des organismes ou personnes concernés qu'ils résolvent d'éventuelles exceptions de procédure. La raison en est que, dans le cadre du règlement des différends, l'ORD s'est révélé impropre à statuer sur les questions préliminaires et qu'il n'existe aucune instance pouvant se substituer à l'ORD pour prendre de telles décisions avant qu'un groupe spécial ne soit effectivement constitué. Les difficultés pratiques que poserait l'obtention d'une décision sur de telles questions de procédure n'empêcheraient pas, cependant, une partie défenderesse de faire connaître ses exceptions de procédure aux plaignants à ces occasions.

c) Atteinte aux droits à une procédure régulière

5.48.
Nous allons maintenant voir si les "précisions à l'appui" mentionnées par les États‑Unis nous persuaderaient que leur capacité de se défendre dans le présent différend a été compromise comme ils le font valoir. Ainsi que nous l'indiquons ci-après, nous estimons que les États‑Unis n'ont pas donné suffisamment de "précisions à l'appui" pour démontrer qu'ils ont subi un préjudice dans la préparation de leurs moyens de défense dans la présente affaire. Cela confirme ce que nous avons dit plus haut, à savoir que les demandes d'établissement d'un groupe spécial étaient en l'espèce suffisamment spécifiques pour assurer le respect des droits de toutes les parties à une procédure régulière dans le présent différend.
5.49.
Nous rappelons que l'allégation des États‑Unis concernant le préjudice est que le manque allégué de spécificité des demandes d'établissement d'un groupe spécial les a contraints, avant que les premières communications des plaignants ne soient déposées, à deviner quelles étaient les obligations énoncées dans les articles en question qui faisaient l'objet d'allégations. Selon les États‑Unis, cet état de fait a gravement limité leur capacité de commencer à préparer leurs moyens de défense, en particulier parce qu'ils ne disposaient que de trois semaines, à compter de la réception des communications des plaignants, pour présenter leur première communication. S'agissant du délai dont ils disposaient pour établir leur première communication, les États‑Unis se plaignent également de ce que, à la réunion d'organisation, les plaignants ont bénéficié, pour établir leurs premières communications, de six jours de plus que ce qui avait été initialement proposé par le Groupe spécial, alors que les États‑Unis n'ont obtenu qu'un jour supplémentaire.
5.50.
S'agissant du temps disponible, nous notons pour commencer qu'à la réunion d'organisation les parties ont toutes demandé un délai supplémentaire pour l'établissement de leurs premières communications, au‑delà de ce que prévoyait le calendrier que nous avions proposé; elles estimaient que ce délai supplémentaire devait en substance être réparti d'une manière égale entre les plaignants d'une part et les États-Unis d'autre part.46 En outre, comme il est dit ci-dessus, en réponse à ce que les États‑Unis demandaient dans leur demande de décisions préliminaires, à savoir une prorogation du délai prévu pour le dépôt de leur première communication, nous avons décidé de prolonger du 11 mai au 15 mai 2000 la date de présentation de cette communication. Nous avons invité les plaignants à répondre aux allégations des États‑Unis pour le 17 mai 2000 et nous avons réservé une séance distincte de la première réunion de fond pour l'audition des arguments des parties concernant les questions préliminaires soulevées.
5.51.
Nous notons en outre que la première communication écrite des États‑Unis et la déclaration orale qu'ils ont faite à la première réunion de fond contiennent des arguments détaillés et complets destinés à réfuter les arguments des plaignants concernant toutes les allégations en rapport avec les paragraphes et les alinéas des articles 2, 3 et 4 de l'Accord SG. En particulier, ces communications réfutent de manière détaillée les arguments avancés par les plaignants dans leurs premières communications concernant les questions énumérées dans la demande de décisions préliminaires des États‑Unis datée du 5 mai 200047, à savoir: 1) le concept de menace de dommage grave telle que cette expression est définie à l'article 4:1 b) de l'Accord SG; 2) la définition de la branche de production nationale de produits similaires ou directement concurrents figurant à l'article 4:1 c) de l'Accord SG; 3) l'un des facteurs économiques à évaluer conformément à l'article 4:2 a) de l'Accord SG ou l'ensemble de ces facteurs; 4) le lien de causalité au sens de l'article 4:2 b) de l'Accord SG; et 5) l'analyse publiée de l'affaire requise par l'article 4:2 c) de l'Accord SG. Dans ce contexte, nous rappelons ce que l'Organe d'appel a dit dans les affaires CE – Bananes III et Corée – Produits laitiers, à savoir que l'"article 6:2 du Mémorandum d'accord prescrit que les allégations, mais non les arguments, doivent toutes être indiquées de manière suffisante dans la demande d'établissement d'un groupe spécial".48 Par conséquent, les plaignants n'étaient pas tenus, en vertu du Mémorandum d'accord, de développer leurs arguments factuels et juridiques concernant toutes ces questions avant de soumettre leurs premières communications au Groupe spécial.
5.52.
Après la première réunion de fond avec les parties, nous avons posé un nombre considérable de questions détaillées relatives aux allégations dont nous étions saisis. Pour permettre aux parties de tenir compte dans leurs communications présentées à titre de réfutation des réponses écrites respectives à ces questions, nous avons prorogé le délai prévu pour la présentation des communications à titre de réfutation. Dans leurs réponses aux questions et dans la communication qu'ils ont présentée à titre de réfutation, les États‑Unis ont à nouveau avancé des arguments très détaillés et complets concernant les allégations dont nous étions saisis.
5.53.
Compte tenu de ce qui précède, par conséquent, nous ne pensons pas que les États‑Unis ont donné suffisamment de "précisions à l'appui" pour nous persuader que leur capacité de se défendre pendant la procédure en cours dans le présent différend a été compromise, comme ils l'affirment. Ainsi qu'il est indiqué plus haut, les communications des États‑Unis sont effectivement très complètes et détaillées. De plus, en prorogeant les délais prévus aussi bien pour la première communication des États‑Unis que pour les communications présentées à titre de réfutation par toutes les parties, nous avons assuré, au cours de la présente procédure, le plein respect des droits de toutes les parties à une procédure régulière. Notre conclusion selon laquelle les États‑Unis n'ont pas donné suffisamment de précisions à l'appui pour établir que leur capacité de se défendre au cours de la présente procédure a été compromise confirme ce que nous avons dit plus haut, à savoir que les demandes d'établissement d'un groupe spécial étaient en l'espèce suffisamment spécifiques pour satisfaire aux prescriptions de l'article 6:2 du Mémorandum d'accord.

C. DEMANDE VISANT À EXCLURE LA LOI DES ÉTATS-UNIS DU CHAMP DU MANDAT DU GROUPE SPÉCIAL

1. Arguments des parties

5.54.
Dans leur lettre datée du 5 mai 2000, les États‑Unis relèvent que, dans leurs demandes respectives d'établissement d'un groupe spécial, ni l'Australie ni la Nouvelle‑Zélande n'allèguent que la loi des États‑Unis sur les sauvegardes est, à première vue, incompatible avec les obligations des États‑Unis au titre de l'Accord sur les sauvegardes. Cependant, de l'avis des États‑Unis, la Nouvelle‑Zélande formule cette allégation dans sa première communication. Les États‑Unis demandent au Groupe spécial de décider que leur loi ne relève pas du mandat du Groupe spécial.
5.55.
Dans leurs communications du 17 mai 2000, la Nouvelle‑Zélande et l'Australie précisent qu'elles ne demandent au Groupe spécial aucune constatation concernant la compatibilité de la loi des États‑Unis avec l'Accord sur les sauvegardes. Les plaignants indiquent que leur allégation est que les États‑Unis appliquent à tort un critère de "cause substantielle" qui ne figure pas dans l'Accord sur les sauvegardes. C'est l'application de ce critère lors de l'enquête et de la détermination en matière de sauvegardes en cause que les plaignants contestent en l'espèce.

2. Décision rendue à la première réunion de fond du Groupe spécial avec les parties

5.56.
À la première réunion de fond du Groupe spécial avec les parties, le Président a rendu la décision suivante sur cette question:

"Demande des États‑Unis en vue d'une décision excluant la loi des États‑Unis sur les sauvegardes du champ du mandat du Groupe spécial

1. Le Groupe spécial a étudié attentivement la demande de décision préliminaire présentée par les États‑Unis en vue d'établir que la compatibilité de la Loi des États‑Unis sur les sauvegardes avec l'Accord sur les sauvegardes et les règles de l'OMC ne relève pas du mandat du présent Groupe spécial.

2. Le Groupe spécial pense comme les États‑Unis que cette question ne relève pas de son mandat.

3. Toutefois, la question du "lien de causalité" et la question plus spécifique de savoir si l'application en l'espèce du critère de la "cause substantielle" est compatible avec l'Accord sur les sauvegardes et les règles de l'OMC relèvent à l'évidence du mandat du Groupe spécial."

3. Raisonnement

5.57.
Il nous apparaît que, dans les paragraphes pertinents de la première communication écrite de la Nouvelle‑Zélande, il est allégué que pour déterminer si une menace de dommage grave avait été causée par un accroissement des importations les États‑Unis ont à tort appliqué le critère de la "cause substantielle", en se fondant sur l'article 202 b) 1) B de leur Loi sur le commerce extérieur. Autrement dit, la Nouvelle‑Zélande n'a pas allégué, dans la partie de la première communication en question, que la Loi des États‑Unis sur les sauvegardes était à première vue incompatible avec les règles de l'OMC. Elle allègue plutôt que le critère du lien de causalité appliqué par l'ITC lors de l'enquête et de la détermination concernant la viande d'agneau, conformément à cette législation, est moins rigoureux que l'Accord sur les sauvegardes et donc incompatible avec celui-ci.
5.58.
Par conséquent, dans nos décisions préliminaires du 25 mai 2000, nous avons établi que la compatibilité de la loi des États‑Unis sur les sauvegardes avec l'Accord sur les sauvegardes et les règles de l'OMC ne relevait pas de notre mandat. Cependant, comme nous l'avons aussi établi, la question du "lien de causalité" et la question plus spécifique de savoir si l'application en l'espèce du critère de la "cause substantielle" est compatible avec l'Accord sur les sauvegardes relèvent à l'évidence de notre mandat.

D. COMMUNICATION ET PROTECTION DES RENSEIGNEMENTS CONFIDENTIELS

1. Arguments des parties

5.59.
En réponse à la demande faite par l'Australie dans sa première communication écrite en vue de la fourniture de certains renseignements confidentiels provenant de l'enquête de l'ITC, les États‑Unis signalent dans leur première communication écrite que ces renseignements ont été communiqués à l'ITC par des producteurs étrangers et nationaux avec la ferme assurance qu'ils ne seraient pas divulgués. De l'avis des États‑Unis, il est peu probable que les parties privées concernées acceptent de communiquer ces renseignements au Groupe spécial et aux plaignants à moins que des procédures adéquates destinées à assurer leur protection soient adoptées.
5.60.
L'Australie a répondu qu'elle était prête à prendre un engagement "raisonnable" concernant le traitement des renseignements confidentiels. L'opinion de la Nouvelle‑Zélande était similaire. L'Australie a souligné que, si les États‑Unis n'étaient pas disposés à communiquer tous les renseignements pertinents concernant l'enquête et la détermination, le Groupe spécial devrait en tirer des déductions négatives au sens du rapport de l'Organe d'appel sur l'affaire Canada – Mesures visant l'exportation des aéronefs civils.49
5.61.
À la première réunion de fond du Groupe spécial avec les parties, les États‑Unis ont indiqué que la demande faite par l'Australie au Groupe spécial en vue d'une décision établissant que les États‑Unis devraient fournir tous les renseignements commerciaux confidentiels ne constituait pas réellement une demande de décision préliminaire, étant donné que le Groupe spécial avait le droit de demander aux parties, conformément à l'article 13 du Mémorandum d'accord, de communiquer des renseignements à n'importe quel stade de la procédure.

2. Décision rendue à la première réunion de fond du Groupe spécial avec les parties

5.62.
À la première réunion de fond avec les parties, le Président du Groupe spécial a rendu la décision suivante sur cette question:

"Demandes de l'Australie concernant la divulgation de renseignements confidentiels par les États‑Unis

1. Le Groupe spécial a étudié attentivement les demandes de l'Australie en vue de décisions préliminaires sur la divulgation par les États‑Unis de renseignements confidentiels ne figurant pas dans le rapport de l'ITC et de renseignements concernant le processus qui s'est déroulé après que l'ITC a fait rapport au Président.

2. Le Groupe spécial ne souhaite pas rendre de telles décisions préliminaires.

3. Au lieu de cela, le Groupe spécial va examiner ces questions dans le contexte des demandes ou questions précises que les parties ou le Groupe spécial voudront peut‑être soumettre aux États‑Unis."

3. Raisonnement

5.63.
Dans les questions qu'il a posées aux parties le 31 mai 2000, le Groupe spécial a demandé aux États‑Unis de fournir certains renseignements statistiques qui avaient été supprimés de la version publiée du rapport de l'ITC concernant l'enquête et la détermination pour protéger des renseignements commerciaux confidentiels.50
5.64.
Dans leurs réponses aux questions du Groupe spécial du 22 juin 2000, les États‑Unis ont fourni les renseignements demandés sous une forme indexée: le premier chiffre de chaque série de données avait une valeur de 100.0 et les chiffres suivants faisaient apparaître la variation en pourcentage par rapport au premier chiffre. Dans leurs communications présentées à titre de réfutation du 29 juin 2000, les plaignants n'ont pas contesté cette façon de procéder.
5.65.
Après avoir examiné et analysé attentivement les renseignements indexés, nous avons constaté qu'ils sont adéquats et suffisants aux fins de notre examen de l'enquête et de la détermination effectuées par l'ITC conformément à notre mandat. Comme les parties plaignantes n'ont pas soulevé d'exception concernant la décision des États‑Unis de fournir les données demandées sous une forme indexée, nous considérons que la demande de renseignements présentée par l'Australie ne présente plus d'intérêt et n'a pas à être examinée plus avant.

VI. RÉEXAMEN INTÉRIMAIRE

6.1.
Nous avons remis notre rapport intérimaire aux parties le 24 octobre 2000. Le 7 novembre 2000, les parties ont demandé que soient réexaminés, conformément à l'article 15:3 du Mémorandum d'accord, des aspects précis du rapport intérimaire. Le 14 novembre 2000, les parties ont présenté par écrit des observations au sujet de leurs demandes de réexamen intérimaire, conformément au paragraphe 17 des procédures de travail du présent Groupe spécial. En réponse à ces observations, nous avons apporté un certain nombre de modifications au texte du rapport, qui sont résumées dans les sections ci‑après. Nous avons également effectué un certain nombre de corrections d'ordre technique et typographique.

A. DEMANDES DE RÉEXAMEN INTÉRIMAIRE PRÉSENTÉES PAR L'AUSTRALIE

6.2.
En réponse à la demande de réexamen intérimaire présentée par l'Australie, nous avons modifié la manière dont nous décrivons les arguments des plaignants au paragraphe 7.14 et dans la note de bas de page 159.

B. DEMANDES DE RÉEXAMEN INTÉRIMAIRE PRÉSENTÉES PAR LA NOUVELLE‑ZÉLANDE

6.3.
La Nouvelle‑Zélande nous demande de revoir certains aspects de nos descriptions de ses arguments ainsi que de notre raisonnement.
6.4.
S'agissant de ses propres arguments, la Nouvelle‑Zélande demande d'abord que nous précisions notre description de sa position concernant le critère du lien de causalité "en deux étapes" au titre de l'article XIX du GATT. En particulier, la Nouvelle‑Zélande dit que, à son avis, il doit y avoir une indication quant à l'existence d'une certaine évolution des circonstances qui était imprévue, qui a fait que les produits étaient importés en quantités tellement accrues et à des conditions telles qu'ils causaient ou menaçaient de causer un dommage grave, et l'accroissement des importations doit "généralement résulter" de l'évolution imprévue des circonstances, mais ne doit pas nécessairement être "causé" par elle. En réponse à cette observation nous avons modifié notre description de l'argument de la Nouvelle‑Zélande figurant au paragraphe 7.14 et dans la note de bas de page 58.
6.5.
La Nouvelle‑Zélande demande également que nous précisions qu'elle n'a pas fait valoir qu'il n'y avait aucune section distincte du rapport de l'ITC relative à l'"évolution imprévue des circonstances", mais simplement que le rapport ne traitait pas de cette question. Nous avons modifié le paragraphe 7.25 en conséquence.
6.6.
La Nouvelle‑Zélande confirme qu'elle n'a pas contesté que la viande d'agneau importée était "similaire" à la viande d'agneau d'origine nationale, mais demande que nous précisions qu'elle faisait valoir que la viande d'agneau importée n'était pas "similaire" aux agneaux vivants d'origine nationale. Nous avons par conséquent modifié notre description de l'argument de la Nouvelle‑Zélande sur ce point aux paragraphes 7.46 et 7.47 et avons inséré la note de bas de page 76 citant la section pertinente de la première communication écrite de la Nouvelle‑Zélande.
6.7.
S'agissant des arguments des plaignants concernant la menace de dommage grave, la Nouvelle‑Zélande s'élève contre ce que le Groupe spécial indiquait au paragraphe 7,137 du rapport intérimaire, à savoir qu'il n'y avait pas de "désaccord fondamental" entre les parties quant à la manière d'interpréter le critère établi par l'Accord sur les sauvegardes pour déterminer l'existence d'un dommage grave. Par conséquent, nous avons supprimé ce paragraphe du rapport intérimaire.
6.8.
La Nouvelle‑Zélande nous demande également de préciser au paragraphe 7,190 qu'elle ne conteste pas la pertinence de toutes les données se rapportant au passé dans une analyse de l'existence d'une menace; elle dit qu'elle affirme plutôt que l'on ne peut évaluer de façon fiable ce qui va arriver à l'avenir en procédant à une analyse de la situation à court terme. Nous avons modifié le paragraphe 7,190 en conséquence.
6.9.
En réponse aux observations de la Nouvelle‑Zélande nous avons apporté deux modifications au paragraphe 7,200. Premièrement, nous ne qualifions plus d'"a posteriori" une déposition concernant les hausses de prix projetées pour 1999. Deuxièmement, la Nouvelle‑Zélande demande que nous modifions notre description de ses vues au sujet des renseignements sur la sous‑cotation figurant dans le rapport de l'ITC. À cet égard, nous avons fait une adjonction au paragraphe 7,200 pour indiquer que la Nouvelle‑Zélande met en doute la comparabilité de certains des produits pour lesquels des comparaisons de prix ont été effectuées par l'ITC. Nous relevons, cependant, que dans au moins un argument avancé à titre subsidiaire, la Nouvelle‑Zélande semble reconnaître que l'ITC a établi qu'il y avait sous‑cotation. Nous avons modifié la note de bas de page 220 à cet effet.
6.10.
S'agissant de l'analyse de la représentativité des données aux paragraphes 7,209 et 7,21351, la Nouvelle‑Zélande demande que nous modifions le texte pour qu'il soit clairement indiqué que la question soulevée par les plaignants ne concernait pas la représentativité des données facteur par facteur mais plutôt les données relatives aux résultats financiers, d'une part, et à la production de la branche de production, à la capacité et à l'utilisation de la capacité, etc., d'autre part. Nous avons modifié ces paragraphes en conséquence.
6.11.
Pour ce qui est de la question du lien de causalité, la Nouvelle‑Zélande demande que nous précisions notre position en ce qui concerne le triple critère que nous avons appliqué, qui est exposé au paragraphe 7,232. En particulier, la Nouvelle‑Zélande rappelle qu'elle a avancé des arguments au sujet du deuxième élément, l'examen des conditions de concurrence par l'ITC, ainsi qu'au sujet du troisième élément, l'examen des "autres facteurs" par l'ITC. Nous avons modifié les paragraphes 7,232 et 7,256 pour rendre compte plus complètement des arguments de la Nouvelle‑Zélande concernant l'examen des conditions de concurrence par l'ITC. Nous continuons néanmoins de penser que, en l'espèce, le principal aspect des arguments relatifs au lien de causalité concerne les questions du critère de la "cause substantielle" appliqué par les États‑Unis et la non‑imputation du dommage causé par d'"autres facteurs" à l'accroissement des importations, et avons par conséquent inséré une observation à cet effet dans le paragraphe 7,232.
6.12.
S'agissant de notre raisonnement, la Nouvelle‑Zélande demande que nous changions ce que nous disons au sujet des "statistiques" au paragraphe 7.42. La Nouvelle‑Zélande considère qu'il ne s'agit pas uniquement de statistiques, mais plus généralement des questions de changement dans la composition des importations par produit et d'augmentation de la taille des découpes de viande d'agneau importée. Pour ce qui est de ce dernier point, la Nouvelle‑Zélande fait valoir que l'allégation selon laquelle la taille des découpes de viande d'agneau importée a augmenté ne résiste pas à une analyse approfondie. Nous n'avons pas modifié le paragraphe 7.42, car notre raisonnement établit déjà une distinction entre statistiques et déclarations dans le rapport de l'ITC.52

C. DEMANDES DE RÉEXAMEN INTÉRIMAIRE PRÉSENTÉES PAR LES ÉTATS‑UNIS

6.13.
Les États‑Unis nous ont demandé de revoir certains aspects de notre description de leurs arguments ainsi que de notre raisonnement.
6.14.
Au sujet de leur demande de décisions préliminaires, s'agissant du délai dont ils disposaient pour établir leur première communication, les États‑Unis indiquent, à propos du paragraphe 5.50, qu'à la réunion d'organisation du Groupe spécial ils se sont opposés au délai supplémentaire demandé par les plaignants et ont eux‑mêmes demandé à bénéficier de plus de temps, puisqu'on leur demandait de répondre à deux communications différentes dans le délai normalement prévu pour répondre à une seule communication. La Nouvelle‑Zélande s'élève contre cette observation et dit que les États‑Unis n'ont fait part d'aucun désaccord au sujet du calendrier du Groupe spécial après qu'il a été arrêté. Nous avons modifié le paragraphe 5.50 et inséré la note de bas de page 46 pour préciser quelles étaient les positions des parties à la réunion d'organisation en ce qui concerne les délais fixés pour la présentation des premières communications. En particulier, nous avons ajouté un libellé pour préciser que les parties ont proposé de pouvoir toutes bénéficier d'un délai supplémentaire, réparti d'une manière égale entre les plaignants et les États‑Unis, et ont accepté un calendrier donnant aux plaignants six jours et aux États‑Unis sept jours au‑delà des dates que nous avions initialement proposées pour l'établissement des premières communications.
6.15.
Les États‑Unis s'élèvent contre ce que nous disons au paragraphe 7.73, à savoir qu'ils ont reconnu que l'expression "l'ensemble des producteurs des produits similaires ou directement concurrents" a trait, au moins en partie, à la représentativité des données relatives à la branche de production en cause. La Nouvelle‑Zélande fait objection à la remarque des États‑Unis et dit que notre description rend bien compte des arguments des États‑Unis. Pour mieux rendre compte des arguments des États‑Unis sur ce point, nous avons ajouté, dans la note de bas de page 108, le texte intégral de la réponse des États‑Unis à notre question concernant le point de savoir si l'expression "l'ensemble des producteurs..." a trait à la représentativité des données.
6.16.
Les États‑Unis contestent ce que le Groupe spécial dit au paragraphe 7.83, à savoir qu'il n'existe pas de données pour des années autres que celles qui sont couvertes par l'enquête en matière de sauvegarde en ce qui concerne le pourcentage de la production d'agneaux vivants consacrée à la production de viande d'agneau. À cet égard, ils citent une étude réalisée par l'ITC en 1995 qui traite des conditions de concurrence pour la viande d'agneau d'origine nationale et importée et qui, selon eux, a été examinée par l'ITC au cours de l'enquête en matière de sauvegardes et contient les renseignements en question. Nous avons modifié le paragraphe 7.83 et inséré la note de bas de page 122 pour indiquer que nous n'avions pas accès à cette étude au cours du présent différend et que les statistiques que les États‑Unis mentionnent dans les observations qu'ils formulent dans le contexte du réexamen intérimaire, reproduites dans le rapport de l'ITC sur l'enquête en matière de sauvegardes, n'y figuraient pas. Ce rapport ne fait que donner le titre de cette étude. Nous avons également pris note des réponses de la Nouvelle‑Zélande concernant la description que les États‑Unis font des statistiques en question et avons réaffirmé que selon nous, en tout état de cause, l'interdépendance économique des producteurs d'intrants et de produits finals ne présente pas d'intérêt pour la définition de la branche de production dans le cadre de l'Accord sur les sauvegardes.
6.17.
S'agissant de la représentativité des données sur lesquelles s'est fondée l'ITC, nous avons, en réponse aux observations des parties, précisé la description faite au paragraphe 7,212 des renseignements dont nous disposions au sujet de ce que couvrait le questionnaire de l'ITC. En particulier, nous relevons que nous ne partageons pas le point de vue des États‑Unis selon lequel il peut être supposé, à partir du fait que quatre des 16 dépeceurs connus ont répondu au questionnaire de l'ITC, que ces quatre entreprises interrogées représentent 25 pour cent de la production totale des dépeceurs. Nous avons aussi réaffirmé (comme il est indiqué au paragraphe 7,213) que les cinq conditionneurs et conditionneurs/dépeceurs qui ont répondu au questionnaire représentaient une majorité notable des agneaux abattus.
6.18.
En réponse à l'objection que les États‑Unis émettent concernant ce que nous disons au paragraphe 7,242, à savoir que le rapport du Groupe spécial États‑Unis – Gluten de froment fait partie de la pratique antérieure du GATT/de l'OMC en matière de règlement des différends, vu qu'il fait actuellement l'objet d'un appel, nous avons modifié cette mention pour distinguer ce rapport d'autres rapports antérieurs de groupes spéciaux et de l'Organe d'appel établis dans le cadre du GATT/de l'OMC.
6.19.
Pour ce qui est de nos constatations concernant l'analyse des "autres facteurs" faite par l'ITC dans le contexte du lien de causalité, nous avons accepté la suggestion des États-Unis tendant à étoffer, au paragraphe 7,264, la citation provenant de la détermination de l'ITC relative à la cessation des versements au titre de la Loi de 1954 sur la laine et à y inclure les passages que les États-Unis ont identifiés dans les observations qu'ils ont formulées dans le cadre du réexamen intérimaire comme étant utiles pour comprendre la détermination établie par l'ITC dans son contexte. Nous avons également inséré un passage pour rendre compte plus complètement de ce qu'estimaient les États‑Unis, à savoir que la déclaration de l'ITC selon laquelle il était prévu que les effets de la suppression des subventions accordées au titre de la Loi sur la laine se feraient de moins en moins sentir au fil des mois équivalait en substance à une constatation de l'ITC établissant que cette suppression n'avait pas contribué d'une manière notable à la menace de dommage grave. Toutefois, nous ne jugeons pas nécessaire de modifier notre raisonnement ou notre conclusion sur ce point. Nous continuons de penser que la détermination de l'ITC selon laquelle la cessation des versements au titre de la Loi sur la laine était une cause moins importante de la menace de dommage grave que les importations de viande d'agneau n'équivaut pas à une détermination établissant que la cessation des versements au titre de la Loi sur la laine ne contribuerait dans aucune mesure notable à une dégradation probable de la situation de la branche de production.
6.20.
En réponse à une observation des États-Unis, qui voulaient que nous expliquions pourquoi le fait de ne pas élaborer un programme de commercialisation efficace peut être un "autre" facteur au sens de l'article 4:2 b) de l'Accord SG, nous avons indiqué dans la note de bas de page 269 le point de vue contraire des États-Unis. Dans cette note de bas de page nous faisons également observer, toutefois, que l'article 4:2 b)de l'Accord SG n'indique pas quels sont les types d'"autres facteurs" susceptibles de présenter un intérêt dans une affaire donnée et nous préciserons que, conformément à notre critère d'examen, nous avons évalué suivant ses propres termes la détermination de l'ITC concernant ce facteur, c'est-à-dire en tant que constatation relative à un "autre facteur" possible au sens de l'article 4:2 b) de l'Accord SG tel qu'il a été identifié et examiné par l'ITC. Nous ne jugeons pas non plus nécessaire de modifier notre raisonnement ou notre conclusion sur ce point, car nous continuons de penser que la détermination de l'ITC selon laquelle le fait de ne pas élaborer un programme de commercialisation efficace était une cause moins importante de la menace de dommage grave que les importations de viande d'agneau n'équivaut pas à une détermination établissant que le fait de ne pas élaborer un tel programme ne contribuerait dans aucune mesure notable à une dégradation probable de la situation de la branche de production.
6.21.
Pour ce qui est de nos constatations intérimaires concernant la mesure corrective au titre des articles 3 et 5 de l'Accord SG, les États-Unis font valoir dans leur demande de réexamen intérimaire que, contrairement à ce que nous indiquons dans la note de bas de page 267 du rapport intérimaire, ils n'ont pas donné de précisions sur la quatrième étape de leur approche en quatre étapes en vue de déterminer la compatibilité d'une mesure avec l'article 5:1 de l'Accord SG, dans leur réponse à notre question n° 19. Les plaignants s'élèvent contre cette observation des États-Unis et considèrent que notre description de l'argumentation des États-Unis est exacte.
6.22.
Les États-Unis demandent également qu'un certain nombre de modifications soient apportées à la section VII.F.4 du rapport intérimaire, qui traite de la mesure corrective imposée par le Président des États-Unis, d'une manière générale pour préciser i) que les parties s'accordaient à penser que les quantités contingentaires prévues par la recommandation de la pluralité de l'ITC et par la mesure appliquée par le Président des États-Unis étaient en gros équivalentes (c'est-à-dire lorsque la différence entre le poids de la carcasse et le poids de la viande est prise en compte) et que leur désaccord portait uniquement sur le caractère restrictif pour le commerce des taux appliqués dans le cadre du contingent et hors contingent, ii) que la recommandation de la pluralité, qui en droit américain constitue la recommandation de l'ITC, n'est néanmoins pas juridiquement contraignante et iii) que les États-Unis ont donné au cours de la présente procédure de groupe spécial des explications au sujet des raisons pour lesquelles ils estiment que la mesure est compatible avec l'article 5:1 de l'Accord SG, même s'ils reconnaissent qu'ils n'ont pas publié ces explications au moment où la détermination a été établie. Dans leurs observations sur la demande de réexamen intérimaire présentée par les États-Unis, les plaignants font valoir, en substance, que les explications au sujet de la mesure données par les États-Unis au cours du différend étaient des justifications a posteriori qui, à leur avis, ne satisfont pas aux prescriptions des articles 3 et 5 de l'Accord SG.
6.23.
Nous avons étudié les observations des parties et, après réflexion, avons décidé que nos constatations intérimaires concernant les articles 3 et 5 ne sont pas nécessaires pour arriver à une solution positive du présent différend. Par conséquent, nous avons supprimé la section VII.F du rapport intérimaire et nous sommes contentés de signaler, au paragraphe 7,280, notre décision de faire preuve d'économie jurisprudentielle pour les raisons suivantes. Compte tenu de nos constatations concernant la définition de la branche de production nationale, la menace de dommage grave et le lien de causalité, il n'est pas nécessaire que nous nous prononcions sur la question de la mesure corrective. Cela était clairement indiqué dans la note de bas de page 271 du rapport intérimaire, où il était dit que nos constatations au titre des articles 3:1 et 5:1 de l'Accord SG étaient de toute façon fondées sur l'hypothèse (pour les besoins de l'argumentation) que les prescriptions de l'Accord sur les sauvegardes en ce qui concerne la branche de production nationale, la menace de dommage grave et le lien de causalité avaient été remplies. Par conséquent, même en l'absence de constatation au titre des articles 3:1 et 5:1 de l'Accord SG, nous estimons que les constatations que nous avons formulées au sujet des autres allégations sont suffisantes pour régler le présent différend.

VII. QUESTIONS DE FOND

A. CRITÈRE D'EXAMEN

7.1.
Nous rappelons que, pour respecter notre mandat lorsque nous examinons les allégations formulées dans la présente affaire, nous devons appliquer le critère d'examen approprié. Nous considérons que les constatations du Groupe spécial et de l'Organe d'appel dans l'affaire Argentine ‑ Chaussures sont particulièrement pertinentes pour la question du critère d'examen à appliquer dans un différend concernant des sauvegardes. Lorsqu'il a examiné la constatation des autorités argentines selon laquelle il y avait eu, en même temps qu'un dommage grave effectif, une menace de dommage, le Groupe spécial a constaté ce que suit: "toute détermination de l'existence d'une menace doit être étayée par des éléments de preuve spécifiques et une analyse adéquate".53 En appel, l'Organe d'appel a constaté que le Groupe spécial avait eu raison d'examiner les détails de la détermination en matière de sauvegardes et que les autorités compétentes devaient expliquer de manière adéquate en quoi les faits étayaient leur détermination. L'Organe d'appel a indiqué ce qui suit:

"pour ce qui est de son application du critère d'examen, nous ne pensons pas que le Groupe spécial a procédé à un examen de novo des éléments de preuve, ni qu'il a substitué son analyse et son jugement à ceux des autorités argentines. Nous estimons que le Groupe spécial a examiné si, comme l'exige l'article 4 de l'Accord sur les sauvegardes, les autorités argentines avaient considéré tous les faits pertinents et avaient expliqué de manière adéquate en quoi les faits étayaient les déterminations ayant été formulées. En fait, loin de faillir à sa responsabilité, le Groupe spécial n'a fait que s'acquitter de sa responsabilité au titre de l'article 11 du Mémorandum d'accord en adoptant l'approche qu'il a adoptée. Pour déterminer si l'enquête en matière de sauvegardes et la mesure de sauvegarde appliquée à l'issue de cette enquête par l'Argentine étaient compatibles avec l'article 4 de l'Accord sur les sauvegardes, le Groupe spécial était obligé, par les termes mêmes de l'article 4, d'examiner si les autorités argentines avaient étudié tous les facteurs pertinents et avaient fourni une explication motivée de la façon dont les faits étayaient leur détermination."54

7.2.
Dans le même esprit, le Groupe spécial Corée – Produits laitiers a souligné que sa tâche consistait à "examiner l'analyse effectuée par les autorités nationales au moment de l'enquête sur la base des diverses déterminations des autorités nationales et des éléments de preuve qu'il avait rassemblés".55
7.3.
Par conséquent, nous concluons que le critère d'examen qui s'applique dans les différends concernant des sauvegardes, ainsi qu'il est indiqué ci-dessus, nous oblige à nous abstenir d'examiner de novo les éléments de preuve figurant dans le rapport publié par les autorités nationales compétentes. Notre tâche se limite à examiner la détermination établie par l'ITC et à voir si le rapport publié explique de manière adéquate en quoi l'ensemble des faits étayent la détermination de l'existence d'une menace établie par l'ITC.

B. EXISTENCE D'UNE "ÉVOLUTION IMPRÉVUE DES CIRCONSTANCES"

1. Analyse interprétative générale de l'article XIX du GATT de 1994

a) Introduction

7.4.
L'Australie et la Nouvelle‑Zélande allèguent que les États‑Unis agissent en violation de l'article XIX du GATT parce que les mesures de sauvegarde ont été imposées alors que l'accroissement des importations ne faisait pas suite à l'évolution imprévue des circonstances. Les plaignants considèrent que l'accroissement des importations résultait en grande partie d'une diminution de la production des États‑Unis par suite de la suppression des subventions au titre de la Loi sur la laine, ce qui pouvait et aurait du être prévu par les États‑Unis.
7.5.
Les États‑Unis affirment que i) le changement dans la composition des importations par produit, la viande fraîche/réfrigérée remplaçant la viande congelée et ii) l'augmentation de la taille des découpes de viande d'agneau importées constituaient une évolution imprévue des circonstances au sens de l'article XIX du GATT.
7.6.
Les plaignants allèguent que le rapport publié par l'ITC ne contient pas de considération distincte concernant l'"évolution imprévue des circonstances" et que les mentions des changements dans la gamme des produits et de l'accroissement de la taille des morceaux figurent dans des sections de ce rapport qui traitent de sujets différents.
7.7.
Les États‑Unis répondent que ni l'article XIX du GATT ni l'article 3:1 de l'Accord SG ne contiennent une prescription spécifique en matière de publication pour ce qui est de l'examen de l'existence d'une évolution imprévue des circonstances. Pour les États‑Unis, il suffit de démontrer l'existence d'une évolution imprévue des circonstances en cas de mise en cause devant un groupe spécial de l'OMC, pour autant que les circonstances factuelles pertinentes ont été prises en considération par les autorités nationales compétentes au moment de la détermination et que cette prise en considération ressort du rapport publié par l'ITC.
7.8.
L'article XIX:1 a) du GATT, intitulé "Mesures d'urgence concernant l'importation de produits particuliers", dispose ce qui suit:

"Si, par suite de l'évolution imprévue des circonstances et par l'effet des engagements, y compris les concessions tarifaires, qu'un Membre a assumés en vertu du présent Accord, un produit est importé sur le territoire de ce Membre en quantités tellement accrues et à des conditions telles qu'il cause ou menace de causer un dommage grave aux producteurs nationaux de produits similaires ou de produits directement concurrents, ce Membre aura la faculté, en ce qui concerne ce produit, dans la mesure et pendant le temps qui pourront être nécessaires pour prévenir ou réparer ce dommage, de suspendre l'engagement en totalité ou en partie, de retirer ou de modifier la concession." (pas d'italique dans l'original)

7.9.
Cet article établit donc les critères de i) "l'évolution imprévue des circonstances" et ii) "l'effet des engagements, y compris les concessions tarifaires, qu'un Membre a assumés en vertu du présent Accord" en plus des conditions régissant l'imposition de mesures de sauvegarde telles qu'elles sont définies en détail dans l'Accord de l'OMC sur les sauvegardes.

b) Rapport entre l'article XIX du GATT et l'Accord sur les sauvegardes

7.10.
Dans les affaires Argentine – Chaussures et Corée – Produits laitiers soumises à l'OMC, l'Organe d'appel a établi que les prescriptions de l'Accord de l'OMC sur les sauvegardes et de l'article XIX du GATT s'appliquent de façon cumulative:

"L'article premier indique que l'objet de l'Accord sur les sauvegardes est d'établir "des règles pour l'application des mesures de sauvegarde, qui s'entendent des mesures prévues à l'article XIX du GATT de 1994" (pas d'italique dans l'original). Le sens ordinaire des termes figurant à l'article 11:1 a) – "que si de telles mesures sont conformes aux dispositions de cet article appliquées conformément aux dispositions du présent accord" – est qu'une mesure de sauvegarde doit être conforme aux dispositions de l'article XIX du GATT de 1994 ainsi qu'aux dispositions de l'Accord sur les sauvegardes. Ainsi, toute mesure de sauvegarde56 imposée après l'entrée en vigueur de l'Accord sur l'OMC doit être conforme à la fois aux dispositions de l'Accord sur les sauvegardes et à celles de l'article XIX du GATT de 1994."57

7.11.
Ainsi, l'Organe d'appel a expressément rejeté l'idée que les prescriptions de l'article XIX du GATT qui ne sont pas reprises dans l'Accord sur les sauvegardes auraient pu être remplacées par les prescriptions de ce dernier et a souligné qu'il devait être donné sens et effet à toutes les dispositions pertinentes de l'Accord sur les sauvegardes et de l'article XIX du GATT.
7.12.
S'agissant du critère "si par suite de … l'effet des engagements, y compris les concessions tarifaires, qu'un Membre a assumés en vertu du présent Accord", l'Organe d'appel était d'avis que cette expression signifie simplement qu'il doit être démontré, en fait, que le Membre importateur a assumé des obligations en vertu du GATT de 1994, y compris des concessions tarifaires concernant le produit particulier en question, c'est‑à‑dire en l'espèce les concessions pour la viande d'agneau que les États‑Unis ont consolidées dans leur liste tarifaire issue du Cycle d'Uruguay. Cette question n'est pas en cause entre les parties au présent différend.

c) L'article XIX du GATT implique‑t‑il une approche "en deux étapes" ou "en une étape" concernant le lien de causalité?

7.13.
Les parties ne sont pas d'accord, cependant, sur le point de savoir si l'accroissement des importations était le résultat de l'évolution imprévue des circonstances et menaçait de causer un dommage grave à la branche de production nationale considérée.
7.14.
À notre avis, les plaignants interprètent cette prescription de l'article XIX:1 a) du GATT comme impliquant une "approche en deux étapes concernant le lien de causalité" en ce sens qu'il doit y avoir a) une évolution imprévue des circonstances qui b) entraîne une poussée des importations à des conditions telles qu'à son tour c) elle cause (une menace de) (un) dommage grave.58
7.15.
Les États‑Unis rejettent cette approche en deux étapes concernant le lien de causalité en affirmant que l'expression "l'évolution imprévue des circonstances" figurant à l'article XIX du GATT est grammaticalement liée non seulement à l'accroissement des importations "en quantités telles", mais aussi "à des conditions telles".

d) Qu'entend‑on par "l'évolution imprévue des circonstances"?

7.17.
La question de "l'évolution imprévue des circonstances" au sens de l'article XIX du GATT a été étudiée pour la première fois dans le Rapport du Groupe de travail d'intersession chargé d'examiner la réclamation de la Tchécoslovaquie concernant un retrait de concession effectué par les États‑Unis d'Amérique en application de l'article XIX (1951)61 ("Chapeaux de feutre") dans le cadre du GATT de 1947, puis dans deux affaires soumises à l'OMC, à savoir Argentine – Chaussures et Corée – Produits laitiers.
7.18.
Pour ce qui est de la teneur de l'obligation d'examiner l'existence d'une "évolution imprévue des circonstances", l'Organe d'appel, dans les affaires Corée – Produits laitiers et Argentine ‑ Chaussures, a mentionné ce concept comme étant une circonstance factuelle dont "l'existence doit être effectivement démontrée":

"La première clause énoncée à l'article XIX:1 a) ‑ "par suite de l'évolution imprévue des circonstances et par l'effet des engagements, y compris les concessions tarifaires, qu'un Membre a assumés en vertu du présent Accord …" – est une clause subordonnée qui, à notre avis, est grammaticalement liée au syntagme verbal "est importé" figurant dans la deuxième clause de ce paragraphe. Bien que nous ne pensions pas que la première clause de l'article XIX:1 a) établisse des conditions indépendantes pour l'application d'une mesure de sauvegarde, s'ajoutant aux conditions énoncées dans la deuxième clause de ce paragraphe, nous estimons que la première clause décrit certaines circonstances dont l'existence doit effectivement être démontrée pour qu'une mesure de sauvegarde puisse être appliquée conformément aux dispositions de l'article XIX."62

7.20.
Nous en arrivons maintenant aux questions de savoir ce que pourrait être une telle "évolution imprévue des circonstances" et comment dans la pratique (et à quel moment) le Membre qui applique des mesures de sauvegarde doit démontrer l'existence de cette circonstance factuelle.
7.21.
Dans l'affaire Corée – Produits laitiers, l'Organe d'appel a examiné la question de savoir ce qui rend l'"évolution des circonstances" "imprévue":

"d'après le dictionnaire, le terme "imprévu", en particulier dans la mesure où il qualifie le terme "évolution", est synonyme d'"inattendu". Quant au terme "imprévisible", il est défini dans les dictionnaires comme signifiant "imprédictible" ou "qui ne peut pas être prévu ou envisagé, aléatoire". Ainsi, il nous semble que le sens ordinaire de l'expression "par suite de l'évolution imprévue des circonstances" veut que l'évolution des circonstances qui a conduit à ce qu'un produit soit importé en quantités tellement accrues et à des conditions telles qu'il cause ou menace de causer un dommage grave aux producteurs nationaux ait été "inattendue"". (notes de bas de page omises)63

7.22.
Nous jugeons importante la distinction que l'Organe d'appel a faite entre les termes imprévu et imprévisible. À notre avis, le premier comporte un critère moins rigoureux que le second. Autrement dit, quelque chose qui peut être imprévu, en fait, dans le sens de ce qui est inattendu pour une personne ou une entité particulière et dans une situation particulière, peut néanmoins être prévisible ou prédictif dans le sens théorique de ce qui est susceptible d'être envisagé d'un point de vue scientifique général. Nous pensons que l'examen par un groupe spécial d'une détermination en matière de sauvegardes établie par un Membre doit être propre aux circonstances factuelles de l'affaire considérée; autrement dit, nous devons examiner ce qui était et ce qui n'était pas réellement "prévu", et non ce qui aurait pu ou pourrait ne pas avoir pu être théoriquement "prévisible".

e) L'autorité nationale compétente doit‑elle arriver à une conclusion motivée concernant l'existence d'une "évolution imprévue des circonstances"?

7.25.
En l'espèce, une allégation essentielle de la Nouvelle‑Zélande et de l'Australie est qu'il n'est pas possible que les États‑Unis aient respecté les prescriptions de l'article XIX du GATT parce que le rapport publié par l'ITC ne traite pas expressément de la question de l'"évolution imprévue des circonstances".
7.26.
Les États‑Unis affirment que rien dans l'article XIX du GATT n'exige qu'une analyse de l'"évolution imprévue des circonstances" soit publiée au moment où la détermination est établie et que les prescriptions en matière de publication énoncées à l'article 3 de l'Accord SG ne prévoient pas un examen de l'"évolution imprévue des circonstances". Ils font valoir qu'une démonstration de l'existence d'une "évolution imprévue des circonstances" en cas de mise en cause dans la procédure de règlement d'un différend suffit. À cet égard, ils mettent en avant deux éléments factuels qui figurent dans le rapport que l'ITC a publié au moment où la détermination a été établie, à savoir i) un changement dans la composition des importations par produit, la viande congelée étant remplacée par la viande fraîche/réfrigérée et ii) une augmentation de la taille des découpes de viande importées, qui ont tous deux accru la similitude du produit importé avec le produit d'origine nationale, ce qui, selon les États‑Unis, a intensifié la concurrence des produits importés d'une manière qui a profondément modifié le marché américain. De l'avis des États‑Unis, les changements dans la gamme de produits importés et dans leur taille constituent une évolution qu'ils n'ont pas prévue et qu'ils ne pouvaient pas prévoir. Aussi affirment‑ils avoir démontré l'existence d'une évolution imprévue des circonstances et satisfait aux prescriptions de l'article XIX:1 du GATT.
7.27.
Nous notons pour commencer que l'article XIX du GATT implique que l'existence des trois conditions principales (qui doivent être remplies pour que l'imposition d'une mesure de sauvegarde soit permise au titre de l'Accord) doit faire "suite", entre autres, à l'"évolution imprévue des circonstances". Cette structure sémantique de l'article XIX du GATT donne à penser qu'une démonstration de l'existence de la circonstance de l'"évolution imprévue des circonstances" doit être fondée sur les éléments de preuve factuels dont l'autorité compétente disposait au moment où l'enquête a été effectuée et qui ont été examinés par cette autorité avant que la décision d'appliquer une mesure de sauvegarde ait été prise. Les États‑Unis, bien que contestant l'existence d'une obligation de publication, semblent admettre qu'une démonstration de l'existence d'une évolution imprévue des circonstances en cas de mise en cause dans la procédure de règlement d'un différend doit être fondée sur les éléments de preuve disponibles à l'époque où la détermination en matière de sauvegardes a été établie.
7.28.
Nous notons en outre que l'article XIX du GATT n'énonce pas de prescription expresse en matière de publication pour ce qui est de l'analyse de l'"évolution imprévue des circonstances". En fait, s'agissant de la fourniture de renseignements, l'article XIX du GATT exige uniquement d'un Membre qui se propose d'appliquer une mesure de sauvegarde qu'il notifie la mesure projetée aux autres Membres ayant un intérêt substantiel en tant qu'exportateurs du produit en question. En tout état de cause, nous estimons qu'il est important de distinguer l'absence d'obligation de publier une analyse/constatation expresse concernant l'"évolution imprévue des circonstances" en tant que telle de l'obligation d'examiner les renseignements provenant du dossier de l'enquête en matière de sauvegardes pour démontrer l'existence de circonstances dont les autorités compétentes ont considéré qu'elles constituaient une "évolution imprévue des circonstances".
7.29.
Néanmoins, nous pensons que l'absence à l'article XIX du GATT d'une prescription expresse en matière de publication pour ce qui est de l'"évolution imprévue des circonstances" doit être considérée dans le contexte des dispositions de l'Accord sur les sauvegardes, y compris son article 3:1, qui doit être interprété de façon cumulative avec l'article XIX du GATT. En particulier, l'article 3:1 exige ce qui suit, entre autres choses:

"… Les autorités compétentes publieront un rapport exposant les constatations et les conclusions motivées auxquelles elles seront arrivées sur tous les points de fait et de droit pertinents." (pas d'italique dans l'original).

La prescription figurant dans cette disposition est donc formulée d'une manière très générale. Il faut que "les constatations et les conclusions motivées" des autorités compétentes portent sur tous les points de fait et de droit pertinents, et non sur quelques ou certains points de fait et de droit.68 Étant donné que l'article XIX:1 du GATT établit clairement que la question de l'évolution imprévue des circonstances a un rapport étroit avec les conditions fondamentales régissant l'application d'une mesure de sauvegarde, nous concluons que l'article XIX:1 du GATT, lu dans le contexte de l'article 3:1 de l'Accord SG, implique qu'il doit ressortir clairement du rapport publié que les autorités chargées de l'enquête ont examiné l'existence d'une évolution imprévue des circonstances et sont arrivées à une conclusion motivée à ce sujet.

7.30.
Nous notons que notre interprétation de l'article XIX:1 du GATT, lu dans le contexte de l'Accord sur les sauvegardes, est compatible avec les constatations figurant dans le rapport du Groupe de travail sur l'affaire Chapeaux de feutre. Dans cette affaire, le dossier de l'enquête menée au plan national ne contenait pas de constatation distincte concernant l'existence d'une "évolution imprévue des circonstances". Néanmoins, le Groupe de travail a estimé que l'analyse faite par l'autorité compétente de l'importance du changement de mode et ses effets sur la situation de la concurrence qui ressortaient de la détermination publiée établie par l'autorité constituaient des éléments de preuve suffisants montrant que les États‑Unis avaient considéré ce changement comme une évolution imprévue des circonstances. Nous notons que, dans l'affaire Corée – Produits laitiers, l'Organe d'appel a souscrit à l'interprétation de l'expression "évolution imprévue des circonstances" donnée par le Groupe de travail chargé de l'affaire Chapeaux de feutre.
7.31.
Compte tenu des considérations qui précèdent, nous concluons 1) que l'existence d'un lien de causalité "en deux étapes" n'est pas requise par l'article XIX:1 du GATT, c'est‑à‑dire que l'"évolution imprévue des circonstances" peut consister en des changements imprévus dans les conditions de concurrence qui font que l'accroissement des importations cause ou menace de causer un dommage grave et 2) que l'article XIX:1 du GATT, lu dans le contexte de l'article 3:1 de l'Accord SG, exige que l'autorité nationale compétente, dans sa détermination, arrive à une conclusion démontrant l'existence d'une "évolution imprévue des circonstances" au sens de l'article XIX:1 du GATT. À notre avis, cette prescription fondamentale de l'article XIX:1 du GATT pourrait être remplie même si la conclusion en question ne reprenait pas précisément l'expression "évolution imprévue des circonstances". Cependant, quelle que soit la façon dont une telle conclusion est présentée dans la détermination établie par une autorité, il faut qu'il y ait une conclusion établissant clairement que des changements qui n'avaient pas été prévus s'étaient produits sur le marché, et que ces changements avaient entraîné une situation dans laquelle l'accroissement des importations causait ou menaçait de causer un dommage grave.

2. Examen de l'"évolution imprévue des circonstances" dans la présente affaire

7.32.
En l'espèce, les États‑Unis avancent essentiellement deux éléments factuels comme constituant une "évolution imprévue des échanges" par suite de laquelle la viande d'agneau était importée en quantités tellement accrues et à des conditions telles qu'elle menaçait de causer un dommage grave aux producteurs nationaux de produits similaires ou directement concurrents: i) le changement dans la composition des importations par produit, la viande d'agneau congelée étant remplacée par la viande d'agneau fraîche/réfrigérée et ii) le changement dans la taille des découpes de viande d'agneau importée.
7.33.
Compte tenu de notre constatation ci‑dessus, selon laquelle une autorité compétente devrait arriver à une conclusion quant à l'existence effective d'une évolution imprévue des circonstances, nous devons d'abord examiner si les États‑Unis sont arrivés à une telle conclusion en ce qui concerne le changement dans la composition des importations par produit et/ou le changement dans la taille des découpes de viande d'agneau importée. Conformément à notre critère d'examen, notre analyse de cette question se limite à la détermination et au rapport de l'ITC.69
7.34.
Les États‑Unis font valoir qu'un changement dans la composition des importations par produit, la viande d'agneau congelée étant remplacée par la viande d'agneau réfrigérée/fraîche, s'est produit vers la fin de la période visée par l'enquête, et que ce changement a accru la concurrence entre la viande d'agneau d'origine nationale et la viande d'agneau importée et constituait une "évolution imprévue des circonstances". De ce fait, font-ils valoir, ils pouvaient imposer la mesure de sauvegarde conformément aux prescriptions de l'article XIX:1 du GATT et de l'Accord sur les sauvegardes. De l'avis des États‑Unis, aux termes de l'article 2:1 de l'Accord SG et de l'article XIX:1 du GATT, le changement dans la gamme de produits dénotait un changement imprévu dans les "conditions" auxquelles des quantités accrues étaient importées aux États‑Unis.
7.35.
Quant au fond de l'argument, les plaignants ne contestent pas qu'en fait la composition des importations par produit a changé au fil du temps, la viande d'agneau congelée étant remplacée par la viande d'agneau réfrigérée/fraîche. Par contre, ils font valoir, premièrement, que l'accroissement des importations ou la composition de ces importations ne peut pas en soi constituer une évolution imprévue des circonstances parce que l'accroissement des importations doit résulter de l'évolution imprévue des circonstances. Comme il est indiqué plus haut, nous n'estimons pas qu'une telle approche du lien de causalité en deux étapes est nécessaire, et nous n'examinons donc pas cette question plus avant.
7.36.
La deuxième partie de l'argumentation des plaignants est que le changement dans la gamme de produits n'était pas imprévu pour les États‑Unis i) parce que c'était une évolution à long terme qui avait déjà commencé avant le début de la période visée par l'enquête en 1993 et avant l'octroi des concessions tarifaires pertinentes en 1994/95 et aussi ii) parce que les importations de viande réfrigérée/fraîche ont toujours représenté une part mineure des importations totales, même au cours des dernières années.
7.37.
Nous devons donc examiner si l'ITC a démontré, en fait, que la composition des importations par produit constituait une évolution des conditions auxquelles les importations étaient admises aux États‑Unis qui n'était pas prévue ou attendue par les États‑Unis au sens de l'article XIX:1 du GATT.
7.38.
Il ressort des statistiques figurant dans le rapport de l'ITC que les importations de viande d'agneau fraîche/réfrigérée étaient relativement peu importantes au cours de la première partie de la période visée par l'enquête. En particulier, le rapport indique que l'accroissement des importations observé entre 1995 et 1997 était en grande partie constitué de viande d'agneau fraîche et réfrigérée (à savoir une augmentation de 101 pour cent contre 11 pour cent pour le produit congelé), mais que la viande d'agneau congelée représentait encore 65 pour cent des importations totales de viande d'agneau en provenance d'Australie et de Nouvelle‑Zélande pendant toute la période visée par l'enquête. Nous notons donc que, en 1997 et pendant la période intermédiaire de 1998, la part de la viande fraîche/réfrigérée a atteint 35 pour cent des importations totales. À notre avis, cela constitue une proportion notable des importations totales. En outre, la composition des importations a changé rapidement au cours de la dernière partie de la période visée par l'enquête, c'est‑à‑dire après l'octroi des concessions tarifaires pertinentes pour la viande d'agneau à la fin des négociations du Cycle d'Uruguay.
7.39.
Cependant, les États‑Unis ne relèvent dans le rapport publié par l'ITC aucune conclusion établissant que le changement dans la gamme de produits constituait une évolution qui avait eu une profonde incidence sur le marché américain de la viande d'agneau70 et qui était imprévue. En fait, la détermination de l'ITC traite du changement dans la gamme de produits dans les contextes du "produit similaire" et des "conditions de concurrence" et décrit simplement de manière factuelle qu'un tel changement a eu lieu. Dans la section "produit similaire", la détermination indique ce qui suit:

"Nous estimons que les différences entre la viande d'agneau importée et la viande d'agneau d'origine nationale dont les entreprises interrogées allèguent l'existence, si tant est qu'il y en ait, sont limitées. Alors que la viande d'agneau d'origine nationale est traditionnellement vendue à l'état frais ou réfrigéré et que la viande d'agneau importée était vendue à l'état congelé, le produit est de plus en plus importé aux États‑Unis à l'état frais ou réfrigéré. Ainsi, la viande d'origine nationale et la viande importée sont dans une large mesure vendues sous la même forme. La majorité des entreprises (10 sur 16) qui ont répondu au questionnaire que la Commission a envoyé aux acheteurs ont fait savoir que les qualités, découpes et tailles énumérées dans l'enquête se retrouvaient aussi bien chez les importateurs que chez les producteurs nationaux...."71

7.40.
Dans la section intitulée "conditions de concurrence", le changement dans la gamme de produits est aussi traité d'une manière purement descriptive et n'est pas qualifié d'imprévu ou d'inattendu, ni d'une quelconque autre façon, et paraît concerner uniquement le degré de substituabilité de la viande d'agneau importée et d'origine nationale:

"Nous observons que la viande d'agneau importée et la viande d'agneau d'origine nationale sont dans une certaine mesure substituables. Bien que les entreprises interrogées aient fait valoir que la viande d'agneau importée se distinguait de la viande d'agneau d'origine nationale pour ce qui était de la taille des découpes, du goût et de l'homogénéité de la qualité et de l'offre, les données disponibles montrent que le produit importé et le produit d'origine nationale sont en fait devenus plus similaires au cours de la période visée par l'enquête. Traditionnellement, presque toute la viande d'agneau d'origine nationale vendue sur le marché intérieur était fraîche ou réfrigérée et la majeure partie de la viande d'agneau importée était congelée. Cependant, une grande partie de l'accroissement des importations survenu entre 1995 et 1997 était le fait de la viande d'agneau fraîche et réfrigérée, dont les importations ont augmenté de 101 pour cent au cours de cette période, contre 11 pour cent pour la viande d'agneau congelée. En outre, les exportateurs étrangers estiment que la viande d'agneau fraîche et réfrigérée représentera une proportion majeure de l'augmentation de leurs ventes en 1999."72

7.41.
De même, le deuxième des éléments factuels dont les États‑Unis disent qu'il constitue une évolution imprévue des circonstances, à savoir l'augmentation de la taille des découpes de viande importée pendant la période visée par l'enquête, est traitée dans la section du rapport de l'ITC intitulée "conditions de concurrence", où il est dit ce qui suit:

"En outre, il apparaît que les découpes importées ont augmenté de taille et sont devenues plus comparables aux découpes d'origine nationale."73

7.42.
Si les statistiques ci‑dessus figurant dans le rapport de l'ITC peuvent donner à penser que l'ITC a considéré que ces changements constituaient une évolution imprévue des circonstances, il est également évident que les déclarations de l'ITC citées ci‑dessus concernant le degré de similarité et de substituabilité des produits d'origine nationale et des produits importés74 ne constituent pas une conclusion établissant que le changement dans la gamme de produits ou l'augmentation de la taille des découpes constituait un changement non prévu qui créait des conditions dans lesquelles un accroissement des importations causait ou menaçait de causer un dommage grave. À notre avis, il ne serait donc normalement pas possible de conclure à partir des déclarations ci‑dessus que l'ITC a démontré en fait que le changement dans la gamme de produits ou l'augmentation de la taille des découpes constituait une "évolution imprévue des circonstances" au sens de l'article XIX:1 du GATT.
7.43.
Nous estimons, par conséquent, que ces déclarations de l'ITC concernant le changement dans la gamme de produits et l'augmentation de la taille des découpes sont, à première vue, purement descriptives et ne peuvent pas être interprétées comme concluant à l'existence d'une "évolution imprévue des circonstances" au sens de l'article XIX:1 du GATT.

b) Constatation concernant l'"évolution imprévue des circonstances"

7.44.
Compte tenu de ce qui précède, nous concluons que le rapport de l'ITC ne contient pas de conclusion établissant soit que le changement dans la gamme de produits soit que l'augmentation de la taille des découpes constituait une "évolution imprévue des circonstances" au sens de l'article XIX:1 du GATT. Cela étant, nous n'avons pas à examiner si une telle conclusion était "motivée" au sens de l'article 3:1 de l'Accord SG.
7.45.
Nous constatons, par conséquent, que les États‑Unis n'ont pas démontré en fait l'existence d'une évolution imprévue des circonstances contrairement à ce qu'exige l'article XIX:1 a) du GATT de 1994.

C. DÉFINITION DE LA BRANCHE DE PRODUCTION NATIONALE

1. Introduction

7.46.
Dans son enquête en matière de sauvegardes concernant la viande d'agneau importée, l'ITC a défini le produit d'origine nationale qui était "similaire" aux importations en cause comme étant la viande d'agneau. Les entreprises interrogées au cours de l'enquête n'ont pas contesté que la viande d'agneau produite aux États‑Unis était "similaire" à la viande d'agneau importée75, mais ont affirmé que les agneaux vivants n'étaient pas "similaires" à la viande d'agneau. Pour évaluer la situation de la branche de production nationale de ce produit similaire, l'ITC a inclus dans la branche de production les éleveurs et les engraisseurs d'agneaux vivants d'une part, et les conditionneurs et les dépeceurs de viande d'agneau d'autre part, parce que, selon l'approche adoptée par l'ITC, ce sont tous des producteurs de viande d'agneau.
7.47.
L'Australie et la Nouvelle‑Zélande font valoir que, parce que l'ITC a inclus les producteurs de matières premières et d'intrants – c'est‑à‑dire les éleveurs et les engraisseurs d'agneaux vivants – dans les producteurs de viande d'agneau, les États‑Unis ont agi en violation de l'article 4:1 c) de l'Accord SG. De l'avis des plaignants, l'article 4:1 c) dispose que se sont uniquement les producteurs du produit similaire, et non les producteurs de matières premières et d'intrants, qui peuvent être considérés comme constituant la branche de production nationale d'un produit similaire. Ainsi, selon les plaignants, la branche de production du produit similaire aurait dû être limitée aux conditionneurs et aux dépeceurs de viande d'agneau, puisque les agneaux vivants ne sont pas "similaires" à la viande d'agneau.76 À titre subsidiaire, l'Australie et la Nouvelle‑Zélande font valoir que, même si les agneaux vivants avaient été définis par l'ITC comme étant un produit "directement concurrent" de la viande d'agneau, cette définition n'aurait pas été défendable d'un point de vue juridique. Dans ce contexte, elles citent des affaires antérieures, en particulier des affaires relevant de l'article III du GATT, dans lesquelles la question des produits directement concurrents a été traitée.77

2. Contexte

7.48.
La loi des États‑Unis sur les sauvegardes, l'article 202 c) 6) A) i) de la Loi de 1974 sur le commerce extérieur78, définit l'expression "branche de production nationale" pratiquement de la même manière que le texte correspondant de l'article 4:1 c) de l'Accord sur les sauvegardes, à savoir:

"l'ensemble des producteurs de l'article similaire ou directement concurrent ou... ceux dont les productions additionnées de l'article similaire ou directement concurrent constituent une proportion majeure de la production nationale totale dudit article."

7.49.
Dans l'enquête sur la viande d'agneau, l'ITC a expliqué de la façon suivante l'approche qu'elle suit au cours des enquêtes en matière de sauvegardes pour identifier l'ensemble des producteurs d'un produit faisant l'objet d'une enquête:

"La plupart... des affaires [concernant des mesures de sauvegardes] font intervenir des entreprises et des travailleurs qui produisent un produit au même stade de production que l'article importé. Cependant, dans certains cas, des entreprises et des travailleurs à un stade antérieur de la transformation ont représenté une part notable de la valeur du produit et ont été soit les principaux promoteurs soit d'ardents partisans de mesures de protection.... Au fil des ans, la Commission a généralement adopté une approche analogue à celle qui a été élaborée, puis codifiée, dans le titre VII [dispositions relatives aux droits antidumping et aux droits compensateurs]. Selon cette approche, la Commission inclut les producteurs du produit brut dans la branche de production du produit transformé, si elle établit

1) qu'il existe une chaîne continue de production du produit brut au produit transformé; et

2) qu'il existe entre les éleveurs et les transformateurs une concordance substantielle d'intérêts économiques. (notes de bas de page omises, pas d'italique dans l'original)."79

7.50.
En l'espèce, l'ITC a établi que ces deux critères étaient remplis. En particulier, sur la base de ces critères, elle a constaté que les producteurs nationaux de viande d'agneau étaient constitués des éleveurs et des engraisseurs d'agneaux vivants ainsi que des conditionneurs et des dépeceurs de viande d'agneau parce que:

"Les éléments de preuve ont clairement établi l'existence d'une chaîne continue de production allant du produit brut, les agneaux vivants, au produit transformé, la viande d'agneau […]

Il existe aussi des éléments de preuve démontrant une concordance d'intérêts économiques entre les éleveurs et les transformateurs d'agneaux. La valeur ajoutée produite par les éleveurs et les engraisseurs (c'est‑à‑dire la valeur des agneaux vivants prêts pour l'abattage) représente 88 pour cent du prix de gros de la viande d'agneau. Ainsi, les conditionneurs et les dépeceurs peuvent largement être considérés comme des finisseurs de produits dont la plus grande partie de la valeur [88 pour cent] a déjà été créée par les éleveurs et les engraisseurs. Les activités de conditionnement et de dépeçage sont donc fortement affectées par l'offre d'agneaux vivants produits par les éleveurs et les engraisseurs et par la qualité de ces animaux."80 (note de bas de page omise, pas d'italique dans l'original)

7.51.
L'ITC a également indiqué, en ce qui concerne sa constatation de l'existence d'"une concordance d'intérêts économiques", qu'il y avait des éléments de preuve montrant un certain degré d'intégration verticale (c'est‑à‑dire que certains éleveurs s'occupent à la fois d'engraissement et d'abattage des agneaux) et des éléments de preuve montrant que "le prix de la viande d'agneau affecte de manière similaire les quatre segments de la branche de production (autrement dit, lorsque les transformateurs obtiennent de bons résultats, les éleveurs et les engraisseurs en bénéficient également, mais lorsque les transformateurs sont confrontés à une baisse des prix, ils la répercutent sur les engraisseurs puis sur les éleveurs, et tout le monde pâtit dans une certaine mesure de la situation)".81

3. Arguments des parties

a) Australie et Nouvelle‑Zélande

7.52.
La Nouvelle‑Zélande et l'Australie soutiennent que la méthode adoptée par l'ITC pour définir la branche de production nationale (à savoir chaîne continue de production et concordance d'intérêts économiques) n'a pas de fondement dans le texte de l'Accord sur les sauvegardes. Elles affirment que, aux fins d'une enquête en matière de sauvegardes, la détermination de ce qui constitue la "branche de production nationale" doit être centrée sur le point de savoir si les producteurs en question produisent un "produit" qui est "similaire ou directement concurrent" par rapport à la viande d'agneau importée. Autrement dit, la détermination de ce qui constitue le produit similaire ou directement concurrent conditionne la détermination du point de savoir quels producteurs constituent la branche de production de ce produit. Ainsi, les éleveurs et les engraisseurs d'agneaux vivants ne relèveraient de cette définition que si les agneaux vivants produits par eux étaient considérés comme un produit "similaire ou directement concurrent" par rapport à la viande d'agneau.82 Pour les plaignants, le fait que les États‑Unis ont traditionnellement utilisé une autre approche n'est pas pertinent.83
7.53.
Par conséquent, font valoir les plaignants, les articles 2:1 et 4:1 c) de l'Accord SG exigent qu'il faut déterminer quelle branche de production produit un produit qui est "similaire ou directement concurrent" par rapport à la viande d'agneau importée. Ils soutiennent que, au lieu de ce faire, les États‑Unis ont appliqué un critère pour déterminer ce qui constitue la catégorie abstraite de "l'ensemble des producteurs". À leur avis, l'expression "l'ensemble des" définit la sphère des producteurs dans une branche de production; ce n'est pas une expression qui définit la portée de la branche de production elle‑même.84
7.54.
Les plaignants mentionnent également des affaires antérieures de règlement des différends dans lesquelles, affirment‑ils, l'idée qu'une détermination de ce qui constitue la branche de production considérée devrait être établie sur la base d'une notion d'intégration verticale a toujours été rejetée.85 À cet égard, les plaignants se fondent largement sur les rapports du Groupe spécial États‑Unis ‑ Définition de la branche de production du vin et des produits du raisin ("États‑Unis ‑ Vin et raisin")86 et du Groupe spécial Canada ‑ Institution de droits compensateurs à l'importation de viande de bœuf destinée à la transformation en provenance de la CEE ("Canada ‑ Viande de bœuf").87
7.55.
À titre subsidiaire, les plaignants contestent l'argument des États‑Unis selon lequel il existe, en fait, une forte intégration entre les entreprises à différents stades de la chaîne continue de production. À leur avis, l'essentiel de l'intégration effectivement constatée par l'ITC se situait entre les éleveurs et les engraisseurs d'une part et les conditionneurs et les dépeceurs d'autre part, et il n'y a guère ou pas d'éléments de preuve montrant qu'il existe des entreprises qui à la fois pratiquent l'élevage d'agneaux vivants et procèdent à des opérations de conditionnement.88 Par conséquent, les plaignants rejettent l'argument des États Unis selon lequel la branche de production est si fortement intégrée qu'il est impossible de dissocier les différents secteurs du processus de production.89

b) États‑Unis

7.56.
Les États‑Unis abordent la question de savoir si la définition de la "branche de production nationale" donnée par l'ITC est compatible avec les dispositions de l'Accord sur les sauvegardes sous un angle différent. Ils font valoir qu'il ne s'agit pas de déterminer si les agneaux vivants sont "similaires ou directement concurrents" par rapport à la viande d'agneau, mais de savoir si la majorité de l'ITC a constaté à juste titre que les éleveurs, les engraisseurs, les conditionneurs et les dépeceurs peuvent tous être considérés comme produisant le produit similaire, c'est‑à‑dire la viande d'agneau. À titre subsidiaire, les États‑Unis soutiennent que, en tout état de cause, l'ITC serait arrivée aux mêmes conclusions quant à l'existence d'une menace de dommage grave et d'un lien de causalité si elle avait limité la branche de production aux conditionneurs et aux dépeceurs de viande d'agneau.90
7.57.
Les États‑Unis relèvent que l'ITC s'est fondée sur sa propre pratique en matière de droits antidumping et compensateurs pour constater que la "branche de production nationale" de viande d'agneau comprenait les producteurs du produit brut. Ainsi qu'il est dit plus haut, cette méthode prend en compte le point de savoir 1) s'il existe une chaîne continue de production,de la matière première (c'est‑à‑dire les agneaux vivants) au produit transformé (la viande d'agneau) et 2) s'il existe une concordance substantielle d'intérêts économiques entre les producteurs de la matière première (c'est‑à‑dire les éleveurs et les engraisseurs) et les transformateurs (c'est‑à‑dire les conditionneurs et les dépeceurs).
7.58.
Pour étayer cette approche, les États‑Unis soulignent que les éleveurs et les engraisseurs contribuent pour approximativement 88 pour cent à la valeur du prix de gros de la viande d'agneau. Ils affirment que restreindre la définition du terme "producteur" à ceux qui ne produisent qu'une valeur ajoutée limitée aux derniers stades de la production donnerait une définition artificielle de la "branche de production nationale", en particulier lorsqu'il existe une forte intégration verticale. Les États‑Unis font valoir qu'une telle approche artificiellement étroite pour définir la "branche de production nationale" aurait à son tour pour effet négatif de priver les producteurs de produits bruts de la possibilité de bénéficier d'une mesure de sauvegarde même s'il était manifeste que ces producteurs subissaient un dommage grave causé par les importations de produits finals transformés ou étaient menacés d'un tel dommage.91
7.59.
En outre, les États‑Unis soutiennent qu'il serait difficile d'utiliser une approche plus étroite concernant la délimitation de la "branche de production nationale" puisque la branche de production de viande d'agneau des États‑Unis "est verticalement intégrée de sorte qu'il est pour ainsi dire impossible d'en analyser chaque segment en se concentrant sur un seul secteur. … Vu l'impossibilité de dissocier les différents secteurs qui produisent le produit similaire, il est nécessaire que la définition de la branche de production nationale englobe les quatre segments qui contribuent à la production du produit similaire".92 Les États‑Unis se fondent à cet égard sur le rapport du Groupe spécial Nouvelle‑Zélande – Importations de transformateurs électriques en provenance de Finlande93("Nouvelle‑Zélande – Transformateurs") qui a rejeté l'argument selon lequel la production de transformateurs en cause consistait en quatre catégories distinctes des transformateurs qui auraient dû être considérés séparément aux fins de la détermination de l'existence d'un dommage et d'un lien de causalité.
7.60.
Les États‑Unis soutiennent également que l'approche de l'ITC susmentionnée n'est appliquée que dans les enquêtes concernant des "produits agricoles transformés".94 Cela est corroboré par le critère appliqué par l'ITC, qui établit qu'il doit y avoir une chaîne continue de production, du produit brut au produit transformé. Les États‑Unis concluent que ce critère "n'offre pas simplement une mesure de protection aux fournisseurs d'intrants en général qui subissent, du fait des importations, un dommage équivalent à celui qui est normalement subi par les producteurs de produits finals".95
7.61.
Les États‑Unis dénient toute importance au rapport du Groupe spécial antérieur du GATT Canada – Viande de boeuf96 car il n'a pas été adopté. De plus, ils distinguent aussi le rapport du Groupe spécial États‑Unis – Vin et raisin de la présente affaire au motif que ce groupe spécial avait décidé que les producteurs de raisin ne faisaient pas partie de la branche de production nationale du vin parce que la production de raisin de cuve n'était pas entièrement utilisée pour produire du vin; autrement dit, au cours d'une précédente enquête de l'ITC, il avait été constaté que 42 à 55 pour cent seulement du raisin étaient utilisés pour produire du vin et qu'il existait d'autres marchés importants pour le raisin, comme le raisin de table et les raisins secs. De ce fait, il était possible d'identifier séparément la production de raisin et la production de vin.
7.62.
Par contre, les États‑Unis affirment qu'il est extrêmement difficile de dissocier la branche de production de viande d'agneau parce que les agneaux américains sont dans leur très grande majorité élevés pour la viande et non pour la laine97 et qu'ils ne pratiquent pas le commerce d'agneaux vivants. En outre, contrairement au raisin, qui subit un processus de traitement et de fermentation avant la mise en bouteille, la viande d'agneau reste substantiellement la même pendant la transformation et n'est jamais transformée en un article différent.98

4. Analyse faite par le Groupe spécial

7.63.
Les allégations formulées par les plaignants au titre de l'article 4:1 c) de l'Accord SG soulèvent les questions fondamentales de savoir si l'interprétation au sens large de cette disposition adoptée par les États‑Unis est autorisée, ou si l'interprétation au sens étroit préconisée par les plaignants est requise. Pour évaluer ces allégations, nous allons étudier en détail le texte de la disposition, en prenant en compte les rapports de groupes spéciaux antérieurs qui ont examiné des questions semblables ainsi que l'historique de la négociation, en particulier pour déterminer si le texte peut corroborer la méthode appliquée par l'ITC en ce qui concerne la "chaîne continue de production" et la "concordance d'intérêts économiques".

a) La définition de la "branche de production nationale" à l'article 4:1 c) de l'Accord SG

7.64.
La partie pertinente de l'article 4:1 c) de l'Accord SG dispose que l'expression "branche de production nationale"

"s'entend de l'ensemble des producteurs des produits similaires ou directement concurrents en activité sur le territoire d'un Membre, ou de ceux dont les productions additionnées de produits similaires ou directement concurrents constituent une proportion majeure de la production nationale totale de ces produits." (pas d'italique dans l'original)

7.65.
Nous rappelons que, en l'espèce, l'ITC a constaté qu'il y avait un "produit similaire", la viande d'agneau, et elle n'a pas formulé de constatation concernant le point de savoir si les agneaux vivants (ou tout autre produit d'origine nationale) étaient "directement concurrents" de la viande d'agneau importée. Étant donné que l'ITC99 a uniquement formulé une constatation concernant le "produit similaire" – la viande d'agneau – la question que nous devons examiner est celle de savoir si la détermination au sens large des producteurs de ce produit "similaire" établie par la Commission est compatible avec l'Accord sur les sauvegardes.
7.66.
Nous allons d'abord examiner le sens ordinaire de la partie pertinente du texte, c'est‑à‑dire la définition de la branche de production figurant à l'article 4:1 c) de l'Accord SG: "l'ensemble des producteurs des produits similaires ou directement concurrents … ou... ceux dont les productions additionnées de produits similaires ou directement concurrents constituent une proportion majeure de la production nationale totale de ces produits". (pas d'italique dans l'original)

i) "Producteurs des produits similaires"

7.67.
Nous considérons que les éléments fondamentaux de la définition de la branche de production donnée à l'article 4:1 c) de l'Accord SG figurent dans l'expression "producteurs des produits similaires ou directement concurrents". Pour nous, le sens ordinaire de cette expression est évident: les producteurs d'un article sont ceux qui fabriquent cet article. Autrement dit, la détermination de la branche de production nationale concernée résulte de l'identification des produits "similaires" ou "directement concurrents" en question. Nous ne voyons dans le libellé de cette expression rien qui permette de considérer qu'un producteur qui ne fabrique pas lui‑même le produit en cause, mais qui fabrique une matière première ou un intrant qui est utilisé pour produire ce produit, peut tout de même être considéré comme un producteur du produit.
7.68.
La deuxième partie de la définition figurant à l'article 4:1 c) de l'Accord SG, et surtout la mention des producteurs "dont les productions" comprennent "ces produits", confirme explicitement notre interprétation de la définition de la branche de production de base. En particulier, cette partie de la définition montre bien que la branche de production concernée est composée des producteurs qui ont eux‑mêmes des "productions" de produits "similaires" ou "directement concurrents".
7.70.
L'élément commun important de ces sens donnés par les dictionnaires est qu'il y a un lien évident et un rapport étroit entre celui qui agit pour faire exister un article et l'article qui résulte de cette action. Cela étaye notre thèse selon laquelle une entreprise donnée peut uniquement être considérée comme un "producteur" des marchandises qu'elle fabrique effectivement. Suivant cette logique, un producteur de produits primaires ou de biens intermédiaires utilisés pour produire des marchandises à un stade de transformation plus avancé doit être considéré comme un producteur du produit primaire ou du bien intermédiaire, et non de la marchandise transformée qu'il ne produit jamais lui‑même.
7.71.
Si l'on applique ce sens ordinaire aux faits de la présente cause – et c'est une vérité d'évidence – on arrive à la conclusion que les éleveurs et les engraisseurs sont des producteurs d'agneaux vivants, tandis que les conditionneurs et les dépeceurs de carcasses d'agneaux sont des producteurs de viande d'agneau. La raison en est que la marchandise produite par les éleveurs et les engraisseurs, c'est‑à‑dire les agneaux vivants, ne constitue pas en soi le produit similaire en cause, à savoir la viande d'agneau. L'élevage et l'engraissage des agneaux donnent lieu à un produit qui est différent du produit résultant des opérations de transformation ultérieure, au cours desquelles les agneaux sont abattus et les carcasses sont transformées en découpes pour consommation finale.

ii) "L'ensemble des producteurs"

7.72.
Nous rappelons que, pour défendre la décision de l'ITC d'inclure les éleveurs et les engraisseurs dans la branche de production de viande d'agneau, les États‑Unis se fondent sur l'expression "l'ensemble des producteurs" reprise de la définition de la branche de production figurant à l'article 4:1 c) de l'Accord SG.107 En particulier, les États‑Unis soutiennent que les éleveurs et les engraisseurs font partie de "l'ensemble" des producteurs de viande d'agneau. Nous rappelons également que les plaignants rejettent cette interprétation de l'expression "l'ensemble", faisant valoir qu'en fait cette expression concerne la représentativité des données recueillies auprès des producteurs de la branche, et non le point de savoir quels producteurs devraient être inclus dans cette branche de production.
7.74.
Nous concluons, sur la base de l'analyse qui précède, que l'expression "l'ensemble des producteurs" n'a pas trait au processus de fabrication ou de transformation des matières premières et intrants en un produit final, et ne constitue donc pas un contexte permettant d'inclure les producteurs de matières premières ou d'intrants dans la branche de production d'un produit similaire. À notre avis, cette expression constitue un repère quantitatif établissant la proportion de producteurs, dans une branche de production dûment définie sur la base du produit similaire qu'elle fabrique – qu'une enquête en matière de sauvegardes doit couvrir. Nous notons que – si l'expression "l'ensemble" pouvait être utilisée pour étendre la portée d'une branche de production aux producteurs de produits fabriqués en amont – les autorités nationales compétentes pourraient "adapter" comme bon leur semble des branches de production nationales ayant des portées différentes simplement en choisissant une des deux possibilités prévues à l'article 4:1 c) de l'Accord SG.
7.75.
Un autre élément du contexte pertinent pour interpréter la définition de la "branche de production nationale" figurant à l'article 4:1 c) de l'Accord SG sont les dispositions parallèles des Accords de l'OMC sur les subventions et les mesures compensatoires ("Accord SMC") et sur les mesures antidumping ("Accord antidumping"). En particulier, les définitions que les trois Accords donnent de la branche de production d'un produit similaire sont pour l'essentiel identiques.109 Nous notons également que, si l'Accord SMC et l'Accord antidumping mentionnent exclusivement les "produits similaires", l'Accord SG mentionne aussi les "produits directement concurrents"; mais, en l'absence de constatation de l'ITC concernant les "produits directement concurrents" au cours de l'enquête considérée, nous n'avons pas à examiner cette question. Ainsi, la distinction entre produits "similaires" et "directement concurrents" n'est pas pertinente pour les allégations des plaignants au titre de l'article 4:1 c) de l'Accord SG. Pour ces raisons, nous considérons que, en particulier dans le présent différend en matière de sauvegardes, les rapports de groupes spéciaux antérieurs concernant la définition de la branche de production dans le contexte de l'Accord SMC et de l'Accord antidumping sont pertinents pour notre interprétation et notre application de la définition de la branche de production au regard de l'Accord sur les sauvegardes. Nous allons examiner en détail ci‑après la pratique antérieure en matière de règlement des différends en ce qui concerne l'interprétation de ces dispositions.

b) Rapports de groupes spéciaux antérieurs

i) L'affaire États‑Unis – Vin et raisin

ii) L'affaire Canada – Viande de bœuf

iii) L'affaire Nouvelle‑Zélande – Transformateurs

iv) Critères de la chaîne continue de production et de la concordance substantielle d'intérêts économiques

v) Valeur ajoutée aux différents stades de la chaîne de production

vi) Remarques finales sur les rapports de groupes spéciaux antérieurs

c) Historique de la négociation

7.110.
Conformément à l'article 32 de la Convention de Vienne sur le droit des traités, nous allons faire appel aux documents des négociations du Cycle d'Uruguay comme moyens complémentaires d'interprétation afin de confirmer le sens du texte de l'article 4:1 c) résultant de l'application de l'article 31 de la Convention de Vienne. Avant cela, nous rappelons la conclusion du Groupe spécial Canada – Viande de bœuf selon laquelle:

"tant le libellé des dispositions pertinentes du Code que leur genèse rendaient inacceptable l'argument du Canada selon lequel les gouvernements avaient souhaité que le concept de "branche de production nationale" soit interprété avec suffisamment de souplesse pour que les fournisseurs de matières premières soient traités comme des "producteurs" du produit similaire lorsque les circonstances économiques le justifiaient … La seule façon d'adopter une telle interprétation serait de modifier le Code par voie de négociation." (pas d'italique dans l'original)149

7.111.
Nous en venons donc à la question de savoir si notre interprétation de l'article 4:1 c) de l'Accord SG est confirmée par les documents du cycle multilatéral de négociations commerciales concernant les mesures commerciales correctives contingentes qui a suivi la publication des rapports de groupes spéciaux susmentionnés.
7.112.
L'historique des négociations du Cycle d'Uruguay montre que les rapports de groupes spéciaux susmentionnés ont en partie servi de point de départ aux discussions qui ont lieu durant les négociations. Il semble qu'il était généralement entendu pour les négociateurs – comme l'indique le Groupe spécial Canada – Viande de bœuf – qu'un élargissement du critère de définition de la branche de production aurait nécessité une modification du texte juridique ou au moins l'adoption d'une interprétation convenue par les négociateurs.150 Étant donné que les rapports Canada – Viande de bœuf et États‑Unis – Vin et raisin concernaient des mesures compensatoires, la définition de la branche de production a essentiellement été examinée au Groupe de négociation sur les subventions et mesures compensatoires, mais il en a aussi été question au cours des négociations sur les mesures antidumping et les sauvegardes.
7.113.
Un certain nombre de propositions de négociation spécifiques visent à modifier les constatations des Groupes spéciaux Canada – Viande de bœuf et États‑Unis – Vin et raisin, y compris par le Canada, les États‑Unis et l'Australie. Ces propositions avaient pour objet d'étendre la définition de la branche de production aux producteurs d'intrants, au moins dans le cas des produits agricoles transformés.151 Toutefois, un certain nombre de pays comme les États membres de la CEE et d'autres pays développés et en développement ont présenté des propositions de négociation marquant leur opposition à une telle modification ou interprétation convenue. Ces propositions préconisaient le maintien d'une définition au sens étroit de la branche de production fondée sur les produits similaires (ou directement concurrents) aux fins de l'application de mesures commerciales correctives contingentes.152 Elles ont été faites dans le cadre des négociations sur les mesures compensatoires et antidumping, mais la question a également été brièvement examinée au cours des négociations sur les sauvegardes.153
7.114.
Nous concluons, par conséquent, que les propositions présentées dans le cadre du Cycle d'Uruguay pour et contre une modification de la définition de la "branche de production nationale" montrent que la question a été examinée d'une manière approfondie pendant les négociations du Cycle d'Uruguay, surtout dans le contexte des subventions, mais aussi dans celui des mesures antidumping et des sauvegardes. Les documents de négociation montrent également que le débat a été fortement influencé par les rapports des Groupes spéciaux Canada – Viande de bœuf et États‑Unis – Vin et raisin. Cependant, au bout du compte, les groupes de négociation du Cycle d'Uruguay concernés ne sont pas convenus d'élargir les définitions de la branche de production figurant dans les textes de l'Accord antidumping, de l'Accord SMC et de l'Accord sur les sauvegardes, et les dispositions pertinentes sont restées inchangées par rapport aux dispositions antérieures des Codes issus du Tokyo Round.

d) "Produits directement concurrents"

7.115.
Nous rappelons, et tenons à souligner, que notre analyse de la définition de la branche de production adoptée par l'ITC ainsi que de la méthode appliquée par l'ITC pour arriver à cette définition ne concerne que la partie de l'article 4:1 c) de l'Accord SG qui traite du "produit similaire" et de la branche de production nationale qui le produit. Autrement dit, notre analyse ne porte pas sur la question des produits "directement concurrents" et de la branche de production qui les produit. Parce que l'ITC n'a expressément pas établi de détermination concernant les produits "directement concurrents"154, nous n'avons pas à examiner cette question et nous n'émettons pas d'hypothèse sur le point de savoir si les agneaux vivants pourraient éventuellement être considérés comme "directement concurrents" de la viande d'agneau importée.155 D'ailleurs, les États-Unis ne font pas valoir devant nous qu'ils pourraient l'être.
7.116.
Étant donné que la pluralité de l'ITC n'a pas formulé de constatation sur le point de savoir si la viande d'agneau et les agneaux vivants pouvaient être considérés comme "directement concurrents", si nous devions examiner cette question nous substituerions notre analyse et notre jugement à ceux de l'ITC et violerions ainsi le principe voulant que, dans les différends au titre de l'Accord sur les sauvegardes, les groupes spéciaux ne procèdent pas à un examen de novo des éléments de preuve soumis à une autorité nationale compétente.
7.117.
Cela étant dit, il est clair d'après l'Accord sur les sauvegardes que la gamme des produits visés dans une enquête en matière de sauvegardes peut être plus vaste que dans une affaire de droits antidumping ou compensateurs, dans la mesure où des produits "directement concurrents" sont en jeu. À notre avis, cette apparente latitude additionnelle prévue par l'Accord sur les sauvegardes peut être liée à l'objectif fondamental de l'Accord sur les sauvegardes et de l'article XIX du GATT, offrir une soupape de sécurité efficace aux branches de production pour lesquelles il existe un dommage grave ou une menace de dommage grave du fait d'un accroissement des importations à la suite de la libéralisation des échanges.

5. Constatations concernant la définition de la branche de production nationale

7.118.
Compte tenu de nos considérations ci‑dessus, nous constatons que l'inclusion par l'ITC dans l'enquête sur la viande d'agneau des producteurs d'intrants (c'est‑à‑dire les éleveurs et les engraisseurs d'agneaux vivants) en tant que producteurs du produit similaire en cause (c'est‑à‑dire la viande d'agneau) est incompatible avec l'article 4:1 c) et donc aussi avec l'article 2:1 de l'Accord sur les sauvegardes.

6. "Économie jurisprudentielle" et analyse des allégations additionnelles

7.119.
Il apparaît qu'une constatation établissant que la définition de la branche de production utilisée par l'ITC est incompatible avec l'article 4:1 c) de l'Accord SG compromettrait l'ensemble de l'enquête et de la détermination. À cet égard, nous rappelons ce que l'Organe d'appel a dit au sujet de l'"économie jurisprudentielle" dans l'affaire États‑Unis – Chemises et chemisiers.156 Mais nous notons également que dans une affaire ultérieure – Australie – Mesures visant les importations de saumons – l'Organe d'appel souligne que les groupes spéciaux doivent examiner toutes les allégations et/ou mesures nécessaires pour arriver à une solution positive des différends et ajoute que ne régler que partiellement la question en cause ne représenterait pas une véritable économie jurisprudentielle.157 C'est dans l'esprit des déclarations faites par l'Organe d'appel dans l'affaire Australie – Saumon que nous allons analyser les autres allégations formulées à titre subsidiaire, en supposant pour les besoins de l'argumentation soit 1) que la définition de la branche de production donnée par l'ITC était compatible avec l'Accord sur les sauvegardes soit 2) que, comme les États‑Unis le font valoir à titre subsidiaire, l'ITC aurait établi une constatation concluant à l'existence d'une menace de dommage grave même si la définition de la branche de production avait été limitée aux conditionneurs et aux dépeceurs.

D. MENACE DE DOMMAGE GRAVE

1. Le critère prévu dans l'Accord sur les sauvegardes pour analyser une menace de dommage grave

a) Introduction

7.120.
Selon l'article 4:1 b) de l'Accord SG:

"l'expression "menace de dommage grave" s'entend de l'imminence évidente d'un dommage grave conformément aux dispositions du paragraphe 2. La détermination de l'existence d'une menace de dommage grave se fondera sur des faits, et non pas seulement sur des allégations, des conjectures ou de lointaines possibilités;"

L'expression "dommage grave" est définie à l'article 4:1 a) de l'Accord comme s'entendant d'"... une dégradation générale notable de la situation d'une branche de production nationale".

7.121.
L'article 4:2 a) de l'Accord SG énumère les facteurs relatifs au dommage qui sont pertinents pour les enquêtes en matière de sauvegardes:

"Au cours de l'enquête visant à déterminer si un accroissement des importations a causé ou menace de causer un dommage grave à une branche de production nationale au regard des dispositions du présent accord, les autorités compétentes évalueront tous les facteurs pertinents de nature objective et quantifiable qui influent sur la situation de cette branche, en particulier, le rythme d'accroissement des importations du produit considéré et leur accroissement en volume, en termes absolus et relatifs, la part du marché intérieur absorbée par les importations accrues, les variations du niveau des ventes, la production, la productivité, l'utilisation de la capacité, les profits et pertes et l'emploi."

7.122.
La détermination de l'ITC concernant la menace de dommage grave a la teneur suivante:

"Eu égard à la diminution au cours de la période visée par l'enquête, de la part de marché, de la production, des expéditions et de la rentabilité de la branche de production nationale ainsi que des prix, entre autres difficultés auxquelles celle-ci se heurte, nous concluons qu'elle est menacée d'un dommage grave imminent."158

7.123.
L'Australie et la Nouvelle-Zélande critiquent cette détermination au motif qu'elle équivaut à une constatation selon laquelle, puisqu'il n'y avait pas de dommage grave effectif au moment où l'ITC a établi sa détermination, il doit nécessairement y avoir une menace de dommage grave.159 Les plaignants soutiennent que ce n'est pas une base suffisante pour constater l'existence d'une menace imminente et que, en fait, l'accroissement des importations n'a pas causé de dommage effectif d'un grave degré ni ne menaçait d'en causer.
7.124.
Pour les plaignants, la constatation de la diminution de certains indicateurs, sans autre explication justifiant les raisons pour lesquelles cette diminution constitue une menace de "dégradation générale notable de la situation de [la] branche de production nationale", n'est pas suffisante en soi pour démontrer l'existence d'un dommage grave imminent.160 Les plaignants font valoir en particulier que l'analyse concernant l'existence d'une menace de dommage grave à laquelle l'ITC a procédé est viciée parce qu'elle n'était pas "prospective", en d'autres termes qu'elle se fondait plutôt sur des données antérieures et que, conformément aux constatations du Groupe spécial Corée ‑ Polyacétals161, elle aurait dû au contraire se fonder sur des projections qui permettent de voir comment la branche de production était susceptible de se comporter dans un avenir immédiat.
7.125.
Les États‑Unis prétendent que la constatation de l'existence d'une menace concernant la diminution de divers indicateurs et "autres difficultés" démontre les raisons pour lesquelles l'ITC considérait que la branche de production était sur le point de connaître une dégradation générale notable de sa situation. Ils soutiennent aussi qu'ils ont fondé leur détermination de l'existence d'une menace sur les données les plus récentes dont ils disposaient, en particulier celle pour l'année 1997 et la période intermédiaire de 1998 (janvier‑septembre), qui font apparaître les tendances les plus récentes et qui sont manifestement des plus pertinentes pour la question de savoir si une dégradation générale notable de la branche de production nationale est imminente.

b) Interprétation du Groupe spécial

7.126.
Avant d'examiner la détermination de l'ITC concernant l'existence d'une menace de dommage grave ressortant de l'enquête menée au sujet des agneaux dans le présent différend, nous allons traiter la question du critère juridique pertinent qu'une autorité nationale compétente doit appliquer pour déterminer l'existence d'une menace de dommage grave et celle du point de référence permettant d'évaluer les données rassemblées au cours d'une enquête par rapport à ce critère.
7.127.
L'Accord sur les sauvegardes ne contient aucune indication explicite quant à une méthode spécifique qu'une autorité nationale compétente doit utiliser lorsqu'elle établit l'existence d'une menace de dommage grave. Il est simplement indiqué à la première phrase de l'article 4:1 b) de l'Accord SG que la branche de production nationale doit être confrontée à un "dommage grave" ‑ défini par référence aux facteurs relatifs au dommage énumérés à l'article 4:2 a) de l'Accord SG ‑ dont l'"imminence" est évidente. Le sens ordinaire du terme "imminent" donne à entendre que la dégradation générale notable de la branche de production doit être "sur le point de se produire"162 ou "être un événement, en particulier un danger ou une catastrophe, qui menace, qui va se produire dans très peu de temps...".163 Le dommage imminent qui menace doit être "grave".
7.128.
Conformément à l'importance qui est accordée à la nature imminente d'une menace, la deuxième phrase de l'article exige qu'une telle détermination se fonde sur des faits, et non sur des allégations, des conjectures ou de lointaines possibilités. Le terme "allégation" signifie "assertion, en particulier une assertion formulée sans preuve".164 Le terme "conjecture" s'entend d'"une opinion ou conclusion fondée sur des éléments de preuve insuffisants ou sur ce qui est considéré comme probable, hypothèse, supposition".165 Quant à elle, l'expression lointaines "possibilités" signifie "éventualité, probabilité, chance".166
7.129.
À partir des éléments dont il est question à l'article 4:1 b) de l'Accord SG, c'est‑à‑dire l'importance accordée à l'imminence évidente d'une dégradation générale notable, l'obligation de fonder une détermination de l'existence d'une menace sur des faits objectifs, et le rejet d'"assertions", d'"opinions" et de "conclusions" qui ne se fondent pas sur des éléments de preuve factuels suffisants, il est possible de tirer au moins quelques conclusions quant à la manière de procéder à une analyse concernant l'existence d'une menace. Ces éléments donnent à penser i) qu'une détermination de l'existence d'une menace doit nécessairement se fonder sur une analyse qui prenne comme point de départ des données objectives et vérifiables concernant le passé récent (c'est‑à‑dire la dernière partie de la période visée par une enquête), afin qu'une détermination ne se fonde pas sur des allégations, des conjectures ou de lointaines possibilités; ii) que des renseignements factuels concernant le passé récent complétés par des projections fondées sur des faits relatives à l'évolution de la situation de la branche de production, et des importations, dans un avenir imminent doivent être pris en compte afin de garantir une analyse de la question de savoir si une dégradation générale notable de la situation de la branche de production concernée est imminente dans un proche avenir; iii) que l'analyse doit nécessairement conduire à déterminer si un dommage d'un grave degré va effectivement se produire dans un proche avenir, à moins qu'une mesure de sauvegarde ne soit prise.
7.130.
Des indications contextuelles pour les affaires de sauvegarde peuvent être trouvées dans les dispositions de l'Accord antidumping et de l'Accord sur les subventions et les mesures compensatoires (SMC), qui prévoient des règles spécifiques pour la détermination de l'existence d'une menace de dommage grave dans les enquêtes en matière de droits antidumping et de droits compensateurs.167
7.131.
En particulier, il est indiqué à l'article 3.7 de l'Accord antidumping et à l'article 15.7 de l'Accord SMC que, en déterminant s'il y a menace de dommage important, les enquêtes "devraient examiner, entre autres, des facteurs tels que: taux d'accroissement notable des importations, qui dénote la probabilité d'une augmentation substantielle des importations; capacité suffisante et librement disponible dans les pays exportateurs ou une augmentation imminente et substantielle de la capacité dans les pays exportateurs; prix des marchandises importées qui indiquent si les importations auront probablement pour effet d'empêcher des hausses des prix des producteurs nationaux ou de déprimer ces prix; et stocks du produit importé".168 Ces dispositions indiquent ensuite que la totalité de ces facteurs doit amener à la conclusion que d'autres importations faisant l'objet d'un dumping ou subventionnées sont imminentes et qu'un dommage important se produira à moins que des mesures de protection ne soient prises.
7.132.
Ainsi qu'il est exposé plus haut à la section concernant la branche de production nationale, l'Accord sur les sauvegardes a pour objet et but généraux de prévoir un mécanisme pour les "mesures d'urgence" pour les cas où, à la suite de la libéralisation des échanges, un accroissement des importations cause ou menace de causer un dommage grave à la branche de production nationale de produits similaires ou directement concurrents. Cet objectif, qui consiste à ne prévoir une mesure corrective que dans ce type de situation d'urgence, est d'application a fortiori lorsque la branche de production nationale concernée est menacée d'une dégradation générale notable de nature imminente, mais ne subit pas actuellement de dommage grave. Nous ne voyons pas comment une analyse axée sur l'avenir, qui doit permettre de déterminer si, en l'absence d'une mesure de sauvegarde, un dommage d'un grave degré va bientôt se produire, pourrait être effectuée si elle ne se fondait pas sur les données disponibles les plus récentes, conjuguées à des renseignements factuels quant à l'évolution future attendue en ce qui concerne les importations et la situation de la branche de production nationale.
7.133.
Les parties se réfèrent aux rapports des Groupes spéciaux Corée ‑ Polyacétals, États‑Unis ‑ Bois de construction résineux et Mexique ‑ Sirop169 comme étant pertinents pour établir une interprétation du critère qui est requis dans une analyse de l'existence d'une menace de dommage grave dans le cadre de l'Accord sur les sauvegardes, même si ces rapports avaient trait à des analyses concernant l'existence d'une menace dans des différends en matière de lutte contre le dumping. Nous trouvons nous aussi ces rapports pertinents et, à notre avis, ils épousent la thèse générale selon laquelle, s'agissant des mesures commerciales correctives contingentes, une évaluation de la question de savoir s'il y a imminence évidente d'une menace de dommage exige une analyse axée sur l'avenir et fondée sur des faits.
7.134.
Le Groupe spécial Corée – Polyacétals a constaté ce qui suit:

... "un examen approprié de la question de savoir s'il existait une menace de préjudice important à cause des importations faisant l'objet d'un dumping exigeait une analyse prospective d'une situation actuelle en vue de déterminer si un "changement de circonstances" était "nettement prévu et imminent".... [une telle] détermination... exigeait une analyse de l'évolution future pertinente en ce qui concerne le volume et les effets sur les prix des importations faisant l'objet d'un dumping, et l'incidence de ces importations sur la branche de production nationale."170

L'analyse prospective à laquelle faisait référence le Groupe spécial Corée ‑ Polyacétals concernait la situation d'alors de la branche de production ainsi que l'évolution future du volume et des prix des importations.

7.135.
Dans son rapport, le Groupe spécial États‑Unis ‑ Bois de construction résineux171 affirme qu'une telle analyse concernant l'existence d'une menace doit se fonder sur des éléments de preuve factuels objectifs. Il a indiqué que "ce concept … avait été interprété comme exigeant des preuves factuelles d'un changement clairement prévu et imminent des circonstances dans lesquelles les importations subventionnées causeraient un préjudice important. Par conséquent, une détermination relative à l'existence d'une menace de préjudice important ne pouvait pas être fondée sur de simples conjectures concernant d'éventuels événements futurs".172 Si l'on appliquait ce raisonnement au contexte des sauvegardes, il faudrait que l'analyse prospective des éléments de preuve factuels établisse qu'une dégradation générale notable de la situation de la branche de production se produirait à bref délai, à moins qu'une mesure de sauvegarde ne soit prise.173
7.136.
Le Groupe spécial Mexique ‑ Sirop a formulé une constatation similaire, à savoir que la détermination de l'existence d'une menace signifie qu'"un dommage se produirait en l'absence d'un droit antidumping ou d'un engagement en matière de prix".174 Il précise aussi que les facteurs "de menace" énumérés dans l'Accord antidumping doivent être considérés comme venant en complément et non en remplacement des facteurs concernant l'état de la branche de production nationale.175 Par conséquent, du moins dans le contexte d'enquêtes en matière de droits antidumping et de droits compensateurs, l'analyse concernant l'existence d'une menace doit tenir compte, outre l'état de la branche de production, des facteurs ayant trait à la probabilité d'un accroissement des importations dans un avenir immédiat à des prix qui auront probablement pour effet d'empêcher des hausses des prix des producteurs nationaux ou de déprimer ces prix. L'Accord sur les sauvegardes ne contient pas une liste de facteurs "de menace" particuliers. Par conséquent, les facteurs permettant d'évaluer un dommage grave effectif qui sont énumérés à l'article 4:2 a) de l'Accord SG doivent également servir de base à une enquête visant à déterminer l'existence d'une menace de dommage grave. Nous estimons cependant que la déclaration susmentionnée du Groupe spécial Mexique ‑ Sirop donne des indications utiles également pour les différends en matière de sauvegardes, et nous notons qu'elle confirme notre point de vue selon lequel un examen de l'existence d'une menace de dommage grave implique une analyse axée sur l'avenir concernant la situation de la branche de production nationale, qui est distincte d'un examen de la question de savoir s'il existe un dommage grave effectif.176
7.137.
Dans le présent différend, les plaignants ont soulevé un certain nombre de questions interdépendantes concernant l'approche analytique utilisée dans les constatations de l'existence d'une menace formulées par l'ITC. À cet égard, ils ont fait valoir 1) que l'ITC n'a pas pris en considération tous les facteurs énumérés à l'article 4:2 a); 2) qu'elle n'a pas procédé à une analyse "prospective" pour arriver à sa conclusion selon laquelle il existait une menace de dommage grave; et 3) que la période sur laquelle l'ITC s'est concentrée pour arriver à cette conclusion n'était pas la bonne. En outre, les plaignants ont fait valoir que les données sur lesquelles l'ITC s'est fondée n'étaient pas suffisamment représentatives de l'ensemble de la branche de production. De plus, et comme il est exposé dans une autre section, ils soutiennent que la définition de la branche de production utilisée par l'ITC est trop vaste.
7.138.
Ainsi qu'il a été noté plus haut, eu égard à nos constatations relatives à la définition de la branche de production, nous pourrions appliquer le principe d'économie jurisprudentielle s'agissant des allégations concernant la constatation de l'existence d'une menace formulée par l'ITC. Nous reconnaissons en outre que, suivant nos constatations concernant la représentativité des données, question que nous allons traiter ci‑après, il pourrait ne pas être nécessaire d'aborder les questions touchant à l'analyse qui ont été soulevées au sujet de la constatation de l'existence d'une menace formulée par l'ITC. Nous considérons cependant qu'il est important pour notre tâche qui consiste à "faire des constatations propres à aider l'ORD"177 à s'acquitter de ses fonctions en matière de règlement des différends que nous examinions également les allégations concernant l'existence d'une menace. Nous allons le faire en prenant tels quels, pour les besoins de l'argumentation, les données et le raisonnement figurant dans le rapport de l'ITC, et sans préjudice de la constatation que nous avons formulée plus haut au sujet de la définition de la branche de production nationale au cours de l'enquête considérée. En outre, bien que nous reconnaissions l'interdépendance des diverses questions soulevées au sujet des allégations concernant l'existence d'une menace, nous choisissons, là encore par souci de clarté, d'examiner ces questions séparément.

2. Question de savoir si l'ITC a évalué au cours de l'enquête tous les facteurs relatifs au dommage énumérés à l'article 4:2 a) de l'Accord SG

a) Introduction

7.139.
Aux termes de l'article 4:2 a) de l'Accord SG, les autorités compétentes "évalueront tous les facteurs pertinents de nature objective et quantifiable qui influent sur la situation de cette branche, en particulier..." les facteurs énumérés dans cette disposition. La formulation de cette disposition a un caractère impératif ("shall..." en anglais, emploi du futur en français). Par ailleurs, cette liste est précédée de l'expression "en particulier...". Étant donné le libellé de cette disposition, nous partageons donc le point de vue commun des parties, selon lequel tous les facteurs énumérés à l'article 4:2 a) de l'Accord SG doivent être évalués178, et, de plus, nous considérons que les facteurs non énumérés dans cet article qui sont "pertinents" doivent être examinés. Un examen de l'un quelconque de ces facteurs dans une affaire donnée peut amener l'autorité chargée de l'enquête à conclure, cependant, qu'un facteur particulier n'est pas de nature objective ou quantifiable ni probant dans les circonstances d'une branche de production particulière (ou d'un segment particulier) dans une affaire particulière.
7.140.
Pour examiner la détermination de l'existence d'une menace de dommage grave rendue par l'ITC, nous allons voir, premièrement, si l'ITC a évalué "tous les facteurs pertinents de nature objective et quantifiable qui influent sur la situation de [la] branche de production", en particulier, les facteurs énumérés à l'article 4:2 a) de l'Accord SG, ainsi que tous autres facteurs pertinents. Deuxièmement, nous allons voir si l'approche suivie par l'ITC consistait en une analyse, axée sur l'avenir et fondée sur des faits, de l'accroissement des importations et de la situation de la branche de production nationale des États‑Unis.179
7.141.
Une première question qu'il nous faut trancher est celle de savoir si, acceptant pour les besoins de l'argumentation la définition de la branche de production de l'ITC, tous les facteurs doivent être examinés en détail pour touslessegments identifiés de la branche de production (c'est‑à‑dire les éleveurs, les engraisseurs, les conditionneurs et les dépeceurs), ou si un examen de certains facteurs relatifs au dommage en ce qui concerne des segments particuliers seulement serait suffisant pour satisfaire aux prescriptions de l'article 4:2 a) de l'Accord SG. Eu égard au critère d'examen général, tel qu'il s'applique aux mesures commerciales correctives contingentes, nous considérons que ce critère est suffisant s'il y a dans le rapport rendu public par l'ITC une explication adéquate i) des raisons pour lesquelles des conclusions déterminantes à partir des données concernant un segment de la branche de production peuvent être tirées pour un autre segment180, ou ii) des raisons pour lesquelles, en l'espèce, l'ensemble des faits dans un segment particulier de la branche de production ne permet pas la collecte de données (c'est‑à‑dire que ce n'est pas un "facteur de nature objective et quantifiable"), ou iii) de ce qui fait qu'un certain facteur relatif au dommage n'est pas probant dans les circonstances d'un segment particulier de la branche de production (c'est‑à‑dire que ce n'est pas un facteur "qui influe[ ] sur la situation de cette branche", au sens de l'article 4:2 a) de l'Accord SG.

b) Résumé des données relatives au dommage rassemblées par l'ITC

7.142.
Un examen des données, facteur par facteur, et segment par segment de la branche de production montre ce qui suit pour la période allant de la fin de 1996 à septembre 1998 (partie de la période visée par l'enquête dont l'ITC a déclaré qu'elle constituait la base de sa constatation de l'existence d'une menace):

i) Production et expéditions

7.143.
En ce qui concerne les éleveurs, la production et le volume des expéditions d'agneaux ont augmenté entre 1996 et la période intermédiaire de 1998 annualisée.181 La valeur totale des expéditions et la valeur unitaire moyenne ont baissé.
7.144.
Pour ce qui est des engraisseurs, la production, le volume et la valeur des expéditions, ainsi que la valeur unitaire moyenne, ont diminué entre 1996 et la période intermédiaire de 1998 annualisée.182
7.145.
S'agissant des conditionneurs, la production, le volume et la valeur des expéditions, ainsi que la valeur unitaire moyenne, ont tous baissé entre 1996 et la période intermédiaire de 1998 annualisée.183 Le volume des expéditions a diminué entre 1996 et 1997, puis a légèrement progressé pendant la période intermédiaire de 1998. La valeur des expéditions a régulièrement baissé pendant toute la période.184
7.146.
Pour ce qui est des dépeceurs, la production et le volume et la valeur des expéditions ont augmenté entre 1996 et la période intermédiaire de 1998 annualisée, et la valeur unitaire moyenne a diminué.185

ii) Capacité et utilisation de la capacité

7.147.
En ce qui concerne les éleveurs, l'ITC n'a pas rassemblé de données sur la capacité et l'utilisation de celle‑ci parce qu'elle a considéré que cela était malaisé à faire étant donné que les conditions des terres variaient d'un ranch à l'autre.
7.148.
S'agissant des engraisseurs, des données sur la capacité et l'utilisation de celle‑ci n'ont pas non plus été rassemblées parce que cela a été jugé malaisé à faire eu égard à la difficulté de mesurer un certain nombre de variables, notamment le laps de temps pendant lequel les engraisseurs maintiennent les agneaux sur l'exploitation, lequel peut varier selon les conditions du marché.
7.149.
En ce qui concerne les conditionneurs, la capacité a augmenté et la production et l'utilisation de la capacité ont diminué entre 1996 et la période intermédiaire de 1998.186
7.150.
Pour ce qui est des dépeceurs, la capacité a augmenté de 30 pour cent entre 1996 et la période intermédiaire de 1998. L'utilisation de la capacité a diminué de 17 pour cent.187 L'ITC déclare que la diminution de l'utilisation de la capacité découlait de l'accroissement de la capacité, dont le rythme a été moins rapide que l'accroissement de la production que les dépeceurs ont signalé à l'ITC.

iii) Emploi

7.151.
En ce qui concerne les éleveurs, l'ITC note que les données du Département de l'agriculture des États‑Unis font apparaître une diminution de 20 pour cent du nombre d'établissements d'élevage et que la forte baisse des abattages donne à penser que les indicateurs de l'emploi (par exemple, le nombre de travailleurs et le nombre d'heures ouvrées) ont été en baisse au cours de la période visée par l'enquête.
7.152.
S'agissant des éleveurs/engraisseurs, il est cependant également indiqué dans le rapport que les données fournies en réponse au questionnaire font apparaître une augmentation du nombre de travailleurs et du nombre d'heures ouvrées dans les deux secteurs. Les données font également apparaître une augmentation de faible à modérée de ces indicateurs entre 1996 et la période intermédiaire de 1998.188
7.153.
Pour ce qui est des conditionneurs/dépeceurs, aucune donnée concernant l'emploi n'a été fournie. Il est seulement indiqué dans le rapport de l'ITC que des données ont été demandées aux éleveurs et aux engraisseurs et il n'est pas fait mention des conditionneurs et des dépeceurs à ce sujet. On ne voit pas très bien si l'ITC a même demandé des données aux conditionneurs/dépeceurs.

iv) Part de marché

7.154.
En ce qui concerne les éleveurs/engraisseurs, aucune donnée sur la part de marché n'a été rassemblée ni calculée étant donné qu'ils détiennent 100 pour cent du marché des agneaux vivants.
7.155.
S'agissant des conditionneurs/dépeceurs, la part du marché de la viande d'agneau aux États‑Unis qui est détenue par les producteurs américains est tombée de 83,4 pour cent en 1996 à 80,3 pour cent en 1997 et à 76,9 pour cent pendant la période intermédiaire de 1998. En 1993, cette part était de 88,8 pour cent. Par conséquent, la part de marché détenue par les importations est passée de 16,6 pour cent en 1996 à 19,7 pour cent en 1997 et à 23,3 pour cent pendant la période intermédiaire de 1998.189

v) Productivité

7.156.
En ce qui concerne les éleveurs et les engraisseurs, la productivité est restée "relativement constante" au cours de la période visée par l'enquête.190
7.157.
Pour ce qui est des conditionneurs et des dépeceurs, l'ITC a qualifié la productivité de "relativement constante" au cours de la période visée par l'enquête, sur la base de renseignements concernant les coûts de main-d'œuvre directs.191

vi) Stocks

7.158.
S'agissant des éleveurs et des engraisseurs, selon le rapport de l'ITC, des données concernant les stocks n'ont pas été rassemblées ni examinées, mais ce facteur n'est pas non plus mentionné à l'article 4:2 a) de l'Accord SG. En tout état de cause, il est peu probable que les éleveurs et les engraisseurs d'agneaux vivants détiennent des stocks de viande d'agneau.
7.159.
Les stocks des dépeceurs ont diminué au cours de la période 1993‑1995, puis ont augmenté entre 1995 et 1997, avant de baisser pendant la période intermédiaire de 1998. Ils se sont manifestement situés à un bas niveau (c'est-à-dire qu'ils sont "restés au-dessous" d'un pourcentage non divulgué) pendant toute la période visée par l'enquête. L'ITC a également constaté que les stocks n'étaient pas un facteur relatif au dommage particulièrement probant en l'espèce en raison du caractère périssable de la viande d'agneau fraîche.192

vii) Résultats financiers (profits et pertes)

7.160.
Pour ce qui est des éleveurs, la valeur marchande nette a augmenté entre 1996 et 1997, puis a diminué pendant la période intermédiaire de 1998 par rapport à la période intermédiaire de 1997. Les revenus nets ont augmenté entre 1996 et 1997, mais sont restés très inférieurs aux niveaux atteints au cours de la période 1993‑1995.193 Les revenus nets ont diminué entre les périodes intermédiaires. En pourcentage des ventes, les revenus nets ont augmenté, passant de 0,7 pour cent en 1996 à 2,8 pour cent en 1997, et (pour le petit groupe d'entreprises qui ont communiqué des données pour les périodes intermédiaires) ont diminué, tombant de 22,2 pour cent à 13,7 pour cent entre les périodes intermédiaires de 1997 et de 1998.194
7.161.
S'agissant des engraisseurs, la valeur marchande nette a augmenté entre 1996 et 1997, puis a diminué entre les périodes intermédiaires. De positifs, les revenus nets sont devenus négatifs entre 1996 et 1997, les pertes s'accroissant de plusieurs fois pendant la période intermédiaire de 1998. En pourcentage des ventes nettes, les revenus nets, qui enregistraient un profit de 3 pour cent, ont accusé une baisse de 0,7 pour cent entre 1996 et 1997 et de 8,4 pour cent pendant la période intermédiaire de 1998.195
7.162.
Pour ce qui est des éleveurs/engraisseurs, aucune donnée n'a été communiquée pour les périodes intermédiaires. La valeur marchande nette a augmenté entre 1996 et 1997, et les dépenses totales se sont également accrues, plus rapidement que les ventes nettes. Aucun indice n'a été communiqué par l'ITC pour les profits et pertes. La valeur unitaire des ventes pour les agneaux destinés à l'abattage a baissé, mais elle a augmenté en ce qui concerne les agneaux destinés à l'engraissement et les brebis de réforme.196
7.163.
Pour ce qui est des conditionneurs, les ventes nettes totales ont baissé entre 1996 et 1997 et ont continué de baisser pendant la période intermédiaire de 1998. La valeur unitaire des ventes a diminué entre 1996 et 1997 et a continué de diminuer pendant la période intermédiaire de 1998. Les bénéfices d'exploitation, qui étaient positifs, sont devenus négatifs entre 1996 et 1997, et les pertes ont augmenté pendant la période intermédiaire de 1998.197
7.164.
S'agissant des dépeceurs, une seule entreprise a communiqué des renseignements. Afin de protéger les renseignements commerciaux confidentiels, le Groupe spécial n'a pas demandé, et les États‑Unis n'ont pas fourni, ces renseignements, même pas sous forme d'indices.198
7.165.
En ce qui concerne les conditionneurs/dépeceurs, la valeur marchande nette a régulièrement diminué entre 1996 et la période intermédiaire de 1998. Les bénéfices d'exploitation en 1997 et pendant la période intermédiaire de 1998 se sont fortement contractés par rapport à leur niveau de 1996. La valeur unitaire des ventes a elle aussi baissé au cours de cette période.199

viii) Difficulté de se procurer des capitaux

7.166.
En ce qui concerne les éleveurs/engraisseurs, il est indiqué dans le rapport de l'ITC qu'un certain nombre d'entre eux ont fait état de difficultés à se procurer suffisamment de capitaux pour financer la modernisation de leurs installations et équipements (à savoir annulation/rejet de plans d'expansion, réduction du volume des dépenses d'équipement, refus par les banques d'accorder des prêts, cote de crédit en baisse et difficulté à rembourser les emprunts).200
7.167.
Pour ce qui est des conditionneurs/dépeceurs, il est indiqué dans le rapport de l'ITC qu'un certain nombre d'entre eux ont fait état de difficultés à récupérer ce qui a été récemment investi et à rembourser les emprunts.201

ix) Prix et évolution des prix

7.168.
L'ITC a rassemblé des données sur un certain nombre de produits spécifiques202 et a également examiné les données du Département de l'agriculture des États‑Unis concernant les prix de gros de divers produits.203 Il ressort en général des données qu'elle a rassemblées que les prix des producteurs aux États‑Unis se trouvaient à un plus bas niveau à la fin de la période intermédiaire de 1998 qu'en 1997, bien que ces prix aient dans l'ensemble été orientés à la hausse pendant la période intermédiaire de 1998. Une constatation similaire est faite en ce qui concerne les prix à l'importation.
7.169.
L'ITC indique que certains conditionneurs et dépeceurs ont signalé qu'ils ont dû abaisser leurs prix pour soutenir la concurrence des importations à bas prix.
7.170.
Il ressort des données du Département de l'agriculture que les prix des agneaux vivants achetés pour l'abattage étaient également plus bas au cours de la période intermédiaire de 1998 qu'en 1997, bien qu'ils aient légèrement augmenté au cours de la période intermédiaire de 1998. Ces données font aussi apparaître une certaine remontée des prix au cours de la période intermédiaire pour certaines découpes de viande d'agneau, mais là encore les prix à la fin de la période intermédiaire étaient toujours inférieurs à leur niveau de 1997.
7.171.
Les données du Département de l'agriculture concernant les prix comprenaient également des données sur les prix de la viande d'agneau importée, ainsi que sur les marges de sous‑cotation/surcotation du produit importé par rapport au produit d'origine nationale.204 Il est indiqué dans le rapport d'enquête que l'agneau importé était constamment vendu moins cher que l'agneau d'origine nationale pour la totalité des produits sauf un, et que les marges moyennes de sous‑cotation du produit australien allaient de 29,0 à 42,0 pour cent. La sous‑cotation du produit néo‑zélandais allait de 19,7 à 36,5 pour cent. La détermination de l'ITC ne mentionne pas ces différences de prix, mais fait plutôt état des tendances à la baisse des valeurs unitaires et des prix à l'importation.

c) Évaluation faite par le Groupe spécial

7.172.
Nous soulignons là encore que notre évaluation de la prise en considération par l'ITC des facteurs énumérés à l'article 4:2 a) de l'Accord SG se fonde sur notre acceptation, pour les besoins de l'argumentation, de la définition de la branche de production qui a en fait été utilisée par l'ITC au cours de l'enquête. En d'autres termes, prenant comme telle la branche de production qui est définie comme englobant les éleveurs, les engraisseurs, les conditionneurs et les dépeceurs, la question que nous allons aborder ici est celle de savoir si l'ITC a examiné comme il convenait tous les facteurs énumérés à l'article 4:2 a) de l'Accord SG s'agissant de la branche de production ainsi définie. Bien entendu, cela ne modifie en rien notre constatation ci‑dessus concernant cette définition proprement dite de la branche de production.
7.173.
Nous rappelons que l'ITC a déclaré que, en ce qui concerne les éleveurs et les engraisseurs d'agneaux vivants, il ne peut y avoir, par définition, de stocks de viande d'agneau et que, pour ce qui est des conditionneurs et des dépeceurs, les stocks des conditionneurs ont légèrement progressé, mais ce facteur n'est pas particulièrement probant s'agissant de la situation de la branche de production en raison du caractère périssable de la viande.
7.174.
En l'occurrence, il est également indiqué dans le rapport de l'ITC que la collecte auprès des éleveurs et des engraisseurs de données sur la capacité était malaisée parce que les mesures variaient d'un éleveur à l'autre. Pour des raisons similaires, l'ITC n'a pas accordé beaucoup d'importance aux renseignements sur l'accroissement de la capacité des conditionneurs et des dépeceurs. Elle reconnaît cependant que la diminution de l'utilisation de la capacité était également imputable au fait que la capacité augmentait à un rythme plus rapide que la production.205
7.175.
De plus, l'analyse de l'emploi en ce qui concerne les conditionneurs et les dépeceurs est très superficielle, consistant pour l'essentiel en une conclusion tirée des informations financières de ces établissements quant à la productivité de leur main-d'œuvre.206
7.176.
En outre, nous notons que les "ventes nettes totales" ne constituent que l'un des indicateurs possibles des résultats financiers d'une branche de production. Il ressort clairement du rapport de l'ITC que ce facteur a bien été analysé pour les différents segments de la branche de production. Nous rappelons que nous n'avons pas demandé ces renseignements concernant les dépeceurs afin de protéger la confidentialité des renseignements commerciaux, mais nous estimons que les informations financières dont nous disposons étaient suffisantes pour procéder à un examen des profits et pertes de la branche de production.
7.177.
Nous soulignons qu'un examen plus approfondi de ces facteurs (c'est‑à‑dire l'utilisation de la capacité et l'emploi) aurait été préférable. Nous notons aussi cependant que l'ITC a analysé tous les facteurs relatifs au dommage pertinents énumérés à l'article 4:2 a) de l'Accord SG, conformément à la pratique de l'OMC en matière de règlement des différends.207 Nous estimons également que, dans les cas où l'ITC n'a pas rassemblé de données concernant un facteur particulier relatif au dommage pour tous les segments de la branche de production, son rapport en donne une explication suffisante. Soit le rapport de l'ITC explique en quoi des conclusions peuvent être tirées des données rassemblées concernant un segment pour un autre segment pour lequel des données n'ont pas été rassemblées, soit il explique pourquoi, dans les circonstances du segment particulier en question de la branche de production, la collecte de données d'une nature objective et quantifiable n'a pas été possible, ou il explique pourquoi un facteur spécifique relatif au dommage n'est pas probant pour ce segment.
7.178.
Toutefois, ces considérations préliminaires quant à l'analyse des facteurs relatifs au dommage sont formulées sous réserve de nos débats concernant l'approche analytique adoptée par l'ITC pour arriver à sa détermination de l'existence d'une menace ainsi que de la question de savoir si les données rassemblées sont représentatives d'une "proportion majeure" des producteurs des segments considérés de la branche de production et si l'ITC a correctement défini la branche de production nationale (voir la section VII.C ci‑dessus).

3. L'analyse de la menace de dommage grave faite par l'ITC au cours de l'enquête

a) Projections dont il y a lieu de tenir compte pour une menace de dommage grave

7.179.
Les plaignants allèguent que l'approche adoptée par l'ITC pour examiner s'il existe une menace de dommage grave ne satisfait pas au critère fixé à l'article 4:1 b) de l'Accord SG pour une analyse prospective de la situation de la branche de production. En particulier, la Nouvelle-Zélande208 fait valoir qu'il devrait y avoir un examen des tendances de l'offre et de la demande sur le marché intérieur et des éléments de preuve factuels concernant la situation de la branche de production nationale dans le passé et une extrapolation dans le futur, ainsi qu'un examen de l'évolution des prix du produit sur le marché intérieur et à l'importation. Sur la base de ces tendances antérieures et de tous éléments de preuve concernant les prix contractuels à terme, il devrait y avoir une analyse qui montre comment les prix sont susceptibles d'évoluer à l'avenir. C'est particulièrement important dans le cas de produits agricoles ou saisonniers en raison des fluctuations saisonnières, et une telle analyse devrait se fonder sur des données portant au moins sur trois ans. La Nouvelle-Zélande estime qu'une analyse des prix fondée sur des "données relatives à une seule saison", comme elle caractérise l'analyse des prix faite par l'ITC, ne fournit pas la base nécessaire pour une détermination objective "fondée sur des faits".
7.180.
L'Australie fait valoir qu'une analyse de l'existence d'une menace étayée par des faits doit démontrer que la situation de la branche de production nationale va nettement changer et que ce changement est imminent. Pour l'Australie, il est nécessaire que les "faits soient prospectifs" afin de permettre de procéder à une évaluation pour déterminer qu'un dommage grave va se produire de manière imminente. Les plaignants ne fournissent pas d'autres précisions quant à la nature des "faits prospectifs", ni quant à la manière dont ces faits devraient être obtenus ou évalués pour s'assurer de leur fiabilité.
7.181.
Les plaignants ne précisent pas plus en détail de méthode spécifique quant à la manière de procéder, dans la pratique, à une analyse prospective de l'évolution future de la situation de la branche de production, quels types de données ou d'extrapolations de tendances qui seraient pertinentes et fiables pourraient servir de base pour une telle analyse, ni en quoi une analyse fondée uniquement sur des projections concernant les résultats de la branche de production pourrait ne pas constituer "des allégations, des conjectures ou de lointaines possibilités", que l'article 4:1 b) de l'Accord SG interdit.
7.182.
Les États-Unis mettent en avant, comme preuve que l'ITC a bien procédé à une analyse prospective de l'évolution future de la situation de la branche de production, sa constatation concernant le lien de causalité, en particulier les projections obtenues au cours de l'enquête qui laissent entrevoir que les exportations australiennes et néo-zélandaises de viande d'agneau vers les États-Unis continueraient à augmenter en 1999. Ils font aussi référence à la tendance à la baisse des prix à l'importation et des prix intérieurs de la viande d'agneau à la fin de la période visée par l'enquête.
7.183.
Les plaignants critiquent l'approche adoptée par l'ITC au motif, tout d'abord, qu'elle est inadmissible parce que les États-Unis invoquent des éléments de son analyse du lien de causalité comme une démonstration de l'existence d'une menace de dommage.
7.185.
Les plaignants allèguent en outre que la référence faite par les États‑Unis à des projections concernant des accroissements futurs des importations pour défendre leur analyse d'une menace revient à assimiler une "menace d'accroissement des importations" à une "menace de dommage grave", ce que le Groupe spécial Argentine – Chaussures a jugé inadmissible.
7.186.
Nous estimons qu'il est hors de propos de se fonder sur les constatations formulées par le Groupe spécial Argentine – Chaussures, parce que, dans cette affaire, les importations étaient en baisse au moment où les autorités argentines ont rendu leur détermination, de sorte que la constatation de l'existence d'une menace se fondait sur une projection laissant entrevoir que les importations commenceraient à augmenter si une mesure de sauvegarde n'était pas imposée. L'Accord sur les sauvegardes exige, bien entendu, comme condition préalable fondamentale pour l'application d'une mesure que les importations augmentent. Dans le présent différend, il n'y a pas désaccord sur le fait que les importations de viande d'agneau aux États‑Unis augmentaient régulièrement au moment où l'ITC a établi sa détermination. Les accroissements projetés en 1999 étaient, par conséquent, de nouveaux accroissements et non le début d'un accroissement.
7.187.
Nous souscrivons en général à l'argument des plaignants selon lequel une menace d'accroissement des importations ne peut pas en soi être assimilée à une menace de dommage grave. Toutefois, à notre avis, ce n'est pas ce que l'ITC a fait en l'espèce. De plus, nous estimons aussi possible que des importations qui se poursuivent à un niveau élevé pendant une période plus longue sans qu'il y ait un nouvel accroissement à la fin de la période visée par l'enquête soient susceptibles, s'il n'y est pas mis un frein, de causer par la suite un dommage grave (c'est‑à‑dire qu'elles peuvent menacer de causer un dommage grave). En d'autres termes, si l'accroissement des importations à un certain moment cause moins qu'un dommage grave, il n'est pas nécessairement vrai qu'une menace de dommage grave puisse n'être causée que par un nouvel accroissement, c'est‑à‑dire un accroissement additionnel des importations. À notre avis, dans les circonstances particulières d'une affaire, la poursuite d'importations à un niveau déjà accru depuis peu peut suffire pour causer une telle menace.

b) Période pertinente pour l'analyse de l'existence d'une menace

7.189.
Bien que l'ITC ait rassemblé des données pour cinq années entières (1993 à 1997 et la période intermédiaire de 1998) et en outre pour les neuf premiers mois de 1997 et 1998 (les "périodes intermédiaires"), elle a fondé sa détermination de l'existence d'une menace de dommage grave sur les baisses intervenues à la fin de cette période (c'est‑à‑dire 1997 et la période intermédiaire de 1998).213
7.190.
Nous ne partageons pas les critiques formulées par les plaignants qui considèrent que le laps de temps utilisé par l'ITC pour son analyse est trop bref. Il semble que, par ailleurs, les plaignants insistent sur le fait que l'analyse d'une menace devrait être de nature prospective et, à ce sujet, ils contestent la pertinence de toutes données se rapportant au passé. En particulier, la Nouvelle‑Zélande qualifie à cet égard les données sur lesquelles l'ITC a fondé sa détermination de "données relatives à une seule saison" et fait valoir que l'analyse des volumes d'importation et des prix projetés aurait dû se fonder sur des données antérieures portant sur trois ans au minimum.214
7.191.
À cet égard, nous notons également que, en donnant leurs propres interprétations et explications des données de l'ITC, les plaignants se réfèrent souvent à l'ensemble de la période visée par l'enquête. Par exemple, ils font valoir qu'au cours de cette période l'accroissement des importations était considérablement plus faible que la baisse de la production/des expéditions sur le marché intérieur. Toutefois, la constatation de l'ITC, selon laquelle il y avait "éviction" de la production nationale par les importations, se fonde sur la fin de la période visée par l'enquête.
7.193.
Étant donné qu'une menace de dommage grave ressortit à une dégradation générale notable imminente, c'est‑à‑dire un événement qui doit se produire dans l'avenir immédiat, le même principe devrait valoir a fortiori pour les déterminations de l'existence d'une menace par rapport aux déterminations de l'existence d'un dommage grave actuel. Cela corrobore le point de vue selon lequel l'ITC avait raison de se concentrer sur les données disponibles les plus récentes concernant la fin de la période visée par l'enquête. Nous estimons également que les données concernant 1997 et la période intermédiaire de 1998 portent sur une période suffisante et raisonnable si elles sont complétées par des projections extrapolant les tendances existantes dans l'avenir imminent, afin de garantir l'analyse prospective qu'exige une détermination de l'existence d'une menace.
7.194.
En conséquence, nous considérons que, en fondant sa détermination sur des événements survenus à la fin de la période visée par l'enquête (c'est‑à‑dire un an et neuf mois) plutôt que pendant toute la durée de cette période, l'ITC a suffisamment analysé des données récentes pour procéder à une évaluation valable de la question de savoir si une dégradation générale notable était "imminente" dans le proche avenir. De même, nous estimons également que, en fondant en fait sa détermination sur des données concernant des événements remontant au passé récent, au lieu de s'en remettre exclusivement à des projections de l'évolution future des divers indicateurs concernant la branche de production, l'ITC a établi sa détermination de l'existence d'une menace sur la base de faits objectifs et quantifiables, et "non pas seulement sur des allégations, des conjectures ou de lointaines possibilités".